标准化执法的模式下，莲湖城管执法局的执法流程形成五道关口：

　　立案关———专设的综合巡查组每日在辖区内流动巡查，统一收集案源，填写立案报告。每周召开任务派遣和督办会，根据属地分布向各中队分批集中派遣任务。

　　取证关———中队执法队员领取任务，赶赴现场进行证据采集，取得违法行为的影像资料，现场勘验结果，现场询问笔录及当事人资料。

　　处罚标准确定关———违法事实固定后，办案人员填写处理意见报告，局法制机构确定处罚意见，向当事人送达《处罚预先告知书》。

　　陈述申辩关———告知书送达后，当事人有7天陈述申辩期，有权陈述申辩或申请听证，随后局法制机构决定是否予以行政处罚。

　　强制执行关———执法局下发《行政处罚决定书》后，对在法定期限内既不申请复议又不履行处罚的，执法局申请人民法院强制执行。

　　“标准化执法”压缩了执法者的自由裁量权，使队员手中的“权力”减小了，却把城管执法的权威放大了。

　　在红庙坡十字和团结中路有亲哥俩各自经营的烧烤店，为招揽生意，他们把桌子摆上了人行道，结果哥哥被罚1000元，弟弟被罚1500元。说起这件事，弟弟没什么怨言，对自己处罚重，是因为摆的桌子确实比哥哥多，地面也弄得太脏。

　　“同样是占道经营，发生在闹市区还是在背街小巷，处罚的标准不同；同一地点的台阶之上和之下，也会受到不同的处罚。”法规科法制员张慧君拿出一本执法手册对记者说，该手册内容包括城管执法程序、实体法应用、执法文书制作、过错追究等内容，对每种违法行为都明确了法律适用的唯一条款。

　　这样的执法手册，所有执法队员人手一本、随身携带。

　　法院半年执行600余起城管案件

　　后盾：司法强制力实现行政处罚权

　　两三人一组，拍照取证、送达法律文书……莲湖区一些细心的商业经营者发现，城管执法队员在处理占道经营、乱搭广告牌等违法行为时，不再是没收东西、又拆又撕，取而代之的是现场取证后直接进入法律程序。

　　2009年5月，莲湖区法院成立了全国首家城管执法巡回法庭，集中受理执法局非诉案件的执行。

　　从该月起，莲湖执法局收回所有空白的法律文书，取消了罚款票据，行政相对人直接到指定银行履行处罚义务，实现罚缴分离。

　　像税务、工商等行政执法单位，每遇到行政相对人不履行处罚义务时，都会及时向当地法院申请，司法强制执行已成常态。法院配合城管执行按说也顺理成章，以前为何一直没有实施？

　　“城管执法队员巡查时手拿一沓罚款票据，为了让当事人缴纳罚款，扣留物品、强行拆除的事例屡见不鲜，产生言语、肢体冲突也并不奇怪。他们的旧观念里还是把自己当做管理者而非执法者，一切自己说了算。”李轶律师对记者说。

　　莲湖城管局多次调研走访，认为将依法行政和法院办案紧密结合，通过司法强制力，才能合法实现行政处罚权。

　　城管局的试探，在莲湖区法院得到积极回应。

　　莲湖城管巡回法院由此应运而生。2009年7月，莲湖区巡回法庭首次对一拒不履行处罚义务的酒店进行强制执行。城管巡回法庭有效地缓解了城管的执法压力。

　　“以往遇到违法行为，磨破嘴皮子，当事人还是爱答不理，究其根本是执法缺乏强制措施作保障，违法行为没有付出相应成本。巡回法庭的出现极大改善了执法效果。现在只需一纸法律文书，大多数人能够自觉改正错误。”莲湖城管法规科科长周海波指着桌前的一沓沓案卷说，把执行工作交给法院，厘清权力界限，实现行政机关在执法实体、程序上的合法。行政执法流程中法院成为最后的阵地，维护了法律的尊严。

　　按照标准化执法近半年，莲湖区城管执法局处理案件6650起，移交法庭强制执行650起，法院执结完毕395起。

　　办案量陡然增加，法院办案人员能否承受？

　　莲湖巡回法庭法官翟俊杰答曰：前期大量执行案件的冲击，司法强制力通过执行个案，影响被放大，办案数量开始持续下降。如今大多数案件在法院强制执行前已顺利结案。

　　西北政法大学行政法学院院长王周户对此评价：“城管执法作为一种行政行为，将非诉案件申请法院强制执法，在城市管理领域开了先河，不仅提高了行政效率、实现了公共管理资源的整合与优化配置，还通过法院的介入，督促城管必须严格依法行政。这一创新做法把城市管理引入了法律规制体系，符合我国政府行政法治化的现代意义。”

　　王周户认为，当事人可以对抗行政权力，却不能对抗司法权力。行政执法者转变陈旧执法方式，积极发挥法院作用保障法律强制力，可喜可贺。

　　6500余起案件无一信访

　　前景：城管执法终会受人尊敬

　　2月26日，虎年正月十三，莲湖区城管执法队员赶到了六十多公里外的蓝田县金山乡惜惶岭村。

　　城管“过界”，现身农村，村民们有些希奇。当听到执法队员讲解着进城务工的维权方式和城市管理的相关规定，还带来不少就业信息，乡亲们兴奋地围着执法队员问东问西。

　　“据统计，辖区50%以上的违反城市管理规定案件，都发生在外来尤其是进城打工、经商的农民身上，大多数都是因为不了解城市管理规定而发生的。要实现城市的长效和谐管理，行政指导、前置服务、延伸宣传就得‘过界’。”牛恺说，教育服务向农村地区延伸，是城管执法者必须意识到的领域。

　　文明执法和执法力度看似是一对天生的矛盾，然而在通过提前教育宣传、服务和后期严格依照法定程序的簇拥下，两者的契合点逐渐清晰。

　　“标准化执法让执法队员摆脱了单纯体力上的纠缠，更多精力放在执法细节的文明规范上。”牛恺说，“城管执法者减少了在街头的纠缠，重心放到案件程序制度和执法标准的严格执行。”

　　莲湖城管执法局专门成立申辩受理组，在城管服务大厅设立受理窗口和陈述答辩室受理当事人的陈述申辩。近一年来，共受理陈述答辩5000多起。当事人权利诉求渠道的畅通，不仅让处罚变得更加准确，更重要的是通过面对面交流，当事人详细获知城市管理的法规政策。

　　在莲湖执法局门口，记者看到几位商户业主来到服务大厅申辩。其中一位刘师傅告诉记者，他是红庙坡街道办的困难户，做点小生意，这次来申辩希望能减免。服务大厅的工作人员看到了街道办开出的证明，表示符合条件可以考虑。刘师傅显得很高兴，他说：“城管并不是想象的那样不通情理，他们服务很周到，法律解释仔细，我的老观念得变一变了。”

　　“标准化执法让简单枯燥的执法工作变得活泼起来，工作更具挑战性，我们不仅要熟练掌握行政法规，学会取证、送达、沟通等各种执法艺术和技巧，更要掌握建设、规划、市容等部门知识。”西大街街头，执法队员小陈微笑地对记者说，“标准化执法”让许多执法队员开始重新审视自己，激发了自己久违的职业热情。

　　莲湖标准化执法模式体系实施半年多以来，“静悄悄”地顺利处理各类违反城市管理规定的案件6500余起，占西安市其他各执法局处理城管违法案件1/3，且实现零暴力抗法，零执法投诉，无一起行政复议和行政诉讼。

　　借鉴莲湖成功经验，西安市颁布了《西安市城管执法局行政处罚自由裁量权执行标准》，该标准梳理出225条执法依据，细化处罚标准620条。西安市市政府副秘书长、市城管执法局局长张建政对记者说：“近一年的探索实践，取得鲜明成效。我们强烈感觉到，‘标准化执法’可能就是破解城管执法困境的钥匙。”

　　“面对庞杂的城市管理，单靠城管执法孤军作战，力所不能及。城管所有办案程序应向社会公开，实现阳光办案，引入多元化的监督机制，这是公众对城管的要求。”牛恺期待，“城管执法受人尊敬的那一天早日降临。”　　法制日报记者 台建林 法制日报通讯员 宋飞鸿