调查动机

　　城管，被称为“马路边的政府”。

　　然而，由于行事方式易被人诟病，城管自诞生之日起，就一直陷于社会舆论的涡流中。

　　2002年7月起，全国各城市陆续设立城管执法局，集中行政处罚权，相当程度上解决了以往行政机关执法效率低下的问题。但作为一种新生的城市管理责任模式，其职能运行情况与社会公众的期望值相比，尚有距离。

　　去年以来，陕西省西安市莲湖区城管执法局却走出一条执法新路，引入法院执行，实现了零暴力抗法，零执法投诉。

　　一个基层的城管执法部门，如何让城市管理走出困局？

　　□特别调查

　　“八个大盖帽，管不住一个破草帽”———西安市政府副秘书长、城管执法局局长张建政如此形容多年前的城市管理。那时，各个行政部门多头执法、职能交叉，城市管理尽显混乱。

　　2002年，西安市设立城市管理执法局，相对集中市容、工商、规划、园林等多方面的行政处罚权力，力图改善体制上的弊病。

　　但新的问题接踵而来———城管“专门搞处罚”的执法形象难以得到社会认同，执法者与执法对象之间的矛盾越积越深。城管执法与“暴力执法”、“野蛮执法”等负面信息紧紧关联，“社会尊崇度”远低于其他职业。

　　副局长尽数挨过摊贩老拳

　　解析：城管社会尊崇度缘何低下

　　“一群人，什么话也不说，见街面小摊就收，见乱贴乱挂就撕，场面混乱不堪，现场一片狼藉。”西安市朱雀门外的车老汉摇头道。

　　城管执法者却有一肚子苦水：“正常执法得不到应有尊重，好说不听，好劝不理，处罚遭反抗，最后往往成了一场冲突。”

　　西安市莲湖区城管执法局里，200余名执法队员遭遇暴力抵抗曾经呈现常态，近三年间受伤者达六十多人次，几个副局长尽数挨过摊贩的老拳。

　　莲湖区城管执法局局长牛恺回忆：“那时，我们队伍内部也产生了奇怪的认识：政府其他部门的职能中多多少少都可以给群众办点实事，唯独城管只管罚款，这活干不成了。朋友聚会，我们一些队员都不愿公开自己的工作单位。”

　　“紧不得也松不得，软不行硬也不行，文不成武也不成。执法者承受着多重心理压力。”莲湖区城管执法局副局长程华体会颇深：当城市街头小商贩拥挤喧闹，道路脏乱不堪时，总有市民打来投诉电话抱怨城管执法者偷懒、懈怠，给全国卫生城市的脸上抹灰；当执法队员在街头制止违法行为，没收物品或对当事人进行处罚时，一旁围观的群众就强烈指责，在从众心理和同情心理作用下，认为执法者在欺负弱势人群，不给艰难谋生的小商贩们活路。

　　“城管执法实践中，传统的宣传说服教育在违规者可获取利益面前，常常显得有些苍白无力。”程华表示，执法者一旦在现场运用强制手段，往往会引发暴力冲突，城管的执法力度和尺度难以平衡把握。

　　“个别执法者与违法对象结成‘利益同盟’，执法不公是影响城管执法形象最大毒瘤。”程华告诉记者，检查权、调查权、处罚权集于执法队员个体一身，罚不罚、罚多少都是自己说了算，缺乏管理规范标准、质量标准和执法效率标准，对执法队员的考核也就难以做到量化，使行政效能和效率考核失去了客观依据。

　　莲湖执法局的法律顾问李轶对记者说，城管作为一个执法机构，管理领域的事项之多如一锅“大烩菜”，而执法事项所依据的法律法规多达47种，也让人眼花缭乱。处罚的标准更像是一根“弹簧”：一个出点占道经营，可以处罚1000元，也可处罚3000元；一个流动占道，最低处罚20元，最高可达200元……由于执法效率和水平落实在基层执法队员个人头上，执法过程中的“自由裁量”、“选择性执法”，为违法乱纪者滋生腐败的空间，严重影响城管在社会公众心目中的形象，民意支持率始终难以令人满意。

　　“和老百姓的日常生活关联越密切，直面的矛盾也越强烈。”西安市政府法制办一位负责人对记者解释说：“相对集中行政处罚权，使城市管理适应现代化要求，走上高效统一有序的道路，但仅仅体制上的先进性还不足以达到预期的执法效果。城管执法部门作为政府中一个新生机构，面对城市管理中违法行为的复杂性有些被动，再加上整体上队伍建设还不很成熟，尤其作为执法机构来看，应对能力和法律素养有待进一步发展完善。”

　　莲湖城管执法局开始思谋“变脸”。

　　两家烧烤店挨处罚相差500元

　　试水：“标准化执法”成为突破口

　　2009年6月的一天，西安莲湖区自强西路，一家蔬菜店店主老杨把蔬菜摊摆在门外销售。几个城管执法队员走来，老杨看着他们面生，正疑惑间，只见他们拍了张照片便已离去。

　　不久，城管执法中队的队员匆匆赶来，看到生意红火的菜摊还没撤，就继续拍照，还给老杨做了询问笔录。这几个人熟，老杨本想按照往常吵几句，没想到，这几个执法队员也立刻回去了。

　　两天后，老杨收到了一张莲湖城管执法局的《责令停止行政违法行为通知书》，随后收到了《行政处罚预先告知书》，上面写明老杨的违法事实和处罚理由、依据和陈述申辩的权利。

　　“吓唬谁呢？还不是几张废纸！”老杨毫不在意。

　　5天后，他收到了《行政处罚决定书》。

　　看着手里这几张法律文书，却不见城管像往日那样上门和自己纠缠，老杨心里隐隐发怵，但还想等等再看。

　　半个月后，老杨竟然收到了莲湖区法院的一张传票。原来城管执法局向法院申请强制执行。见动了真格，老杨心慌，赶紧到法庭缴纳了罚款及滞纳金，承认错误，表态下不为例。

　　这是莲湖区城管执法局“标准化执法”的一个缩影。

　　从2009年5月起，莲湖执法局在全国率先探索“标准化执法”，试图破解执法中面临的许多难题。“标准化执法”这一用词的创造，则源于2008年末一次执法遭遇。

　　这天，西关正街的一家商铺在店外张贴宣传品，按照城市市容环境卫生管理规定已经违法，正在巡查的城管队员发现后，就直接将宣传品撕掉了。没想到这一举动惹恼了店家，围观群众也纷纷指责。

　　乱哄哄的场面被正好路过的牛恺和程华撞见，联想到以前的执法经历，两人心里很不是滋味，痛下决心要改变执法方式。

　　第二天，两名城管队员再次来到这家商铺，向店主敬礼、出示证件、宣讲相关法律条款，之后现场采集相关证据，经店主确认，出具了《行政处罚决定书》。

　　第三天，城管队员来到该店铺时，店主已主动将宣传单清理干净，并缴纳罚款，而且态度也非常客气。

　　“不要抱怨群众不配合，要多想想自己哪些地方还没有做到位。起初难上加难，为什么改变方式后得到了理解和配合？”牛恺深有感触，以往城管执法简单随意，一旦当事人不服处罚，执法人员通常会强行暂扣物品，强行拆除。因此，必须规范程序，才能文明执法。

　　“所谓标准化执法，核心就是用程序法规范执法行为，用自由裁量权压缩实体法的‘弹性空间’，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理。”牛恺解释。