食品安全法实施尚需清障

　　人大执法检查组建议：理顺监管体制 出台配套法规

　　食品安全大于天。然而近年来我国食品安全问题却频频报警，公众反响强烈。因此，食品安全法的制定过程引起了公众的普遍关注和国家最高立法机关的高度重视。如今，这部实施了8个多月的法律再度摆上全国人大常委会组成人员的案头。

　　全国人大常委会副委员长路甬祥今天向十一届全国人大常委会第十三次会议作关于食品安全法实施情况的报告。他表示：必须认真对待食品安全法法律实施中遇到的困难和问题，厉行改革，加大执法力度。

　　食品安全关系百姓切身利益。食品安全法于2009年2月28日经十一届全国人大常委会第七次会议通过，并于当年6月1日起施行。这部法律能否顺利贯彻实施，能否切实改进我国食品安全状况，广大群众非常关心。为此，全国人大常委会执法检查组于2009年9月至11月开展了食品安全法执法检查。

　　此次执法检查由路甬祥、韩启德、李建国、陈昌智、桑国卫五位副委员长带队，对北京、河北、山西、浙江、重庆等10个省、自治区、直辖市进行检查。检查组实地考察了蔬菜基地、畜禽屠宰厂、食品生产工厂、批发市场、水产品市场、超市、饭店、学校食堂等87个食品生产经营和餐饮服务单位，召开了32个座谈会，与政府及其有关部门、行业协会、消费者协会和食品生产经营者、从业人员等进行了座谈，深入了解各地贯彻实施食品安全法的情况。

　　有关人士评价认为，在法律实施的当年就在全国范围开展执法检查，充分表明全国人大常委会对食品安全问题和食品安全法实施的高度重视。

　　路甬祥说，从检查情况看，各级党政领导从来没有像今天这样重视食品安全工作，社会公众从来没有像今天这样关注食品安全。食品安全法颁布实施以来，各项食品安全工作正在得到切实改进和加强，法律实施的总体情况良好，但同时也还存在许多问题和困难。“全面落实食品安全法，根本改善我国食品安全状况是一项长期而艰巨的作务。”

　　监管体制尚需进一步完善、理顺

　　食品安全的监管体制一直为公众所诟病。多头执法、职责不清，管理出现真空地带，尤其是“三鹿婴幼儿奶粉”事件的发生，引起整个社会的深刻反思。食品安全法确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制。路甬祥表示，这次食品安全监管体制改革涉及范围广，工作难度大，虽然取得了一定进展，但还有许多工作要做，主要表现在几个方面：

　　一是监管体制改革尚未到位。省级机构改革正在进行，监管职能调整没有完成，大多数市、县级体制改革还未启动，给法律执行造成一定困难。餐饮服务环节划归食品药品监管部门管理后，各地的监管队伍整合工作进展不平衡。有的地方采取了“委托执法”等临时性措施，但不能从根本上解决问题。

　　二是综合协调机制不健全。目前，国务院卫生行政部门履行食品安全综合协调职责的工作机制尚待进一步完善。省、市、县也尚未建立起强有力的工作机制。

　　三是各监管部门的职责有待细化。检查组认为，食品生产经营活动的业态复杂，形式多样，食品安全法及相关法律、法规难以对各监管环节的具体事务作出详细规定，实际上依然存在监管边界不够清晰问题。例如，有的地方反映，在豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储和运输等问题上，存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况。

　　四是监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在。一方面，部分监管机构尤其是基层检验设备、装备落后，监管技术力量薄弱；另一方面，一些监管部门各自设置技术机构，造成了小而全、资源分散、重复建设和购置、信息和数据不能共享的局面。

　　检查组建议：国务院完善和理顺食品安全的监管体制问题，依据食品安全法的规定，结合地方机构改革抓紧研究，本着科学、简便、高效的原则，通盘考虑，缩短改革过渡期，并对地方给予明确指导，尽快实现监管工作正常化。国务院及其有关部门要及时根据食品安全法及其实施条例，针对实际工作中反映比较集中的监管空白和交叉问题，抓紧细化监管部门和责任，并健全处理这类问题的工作机制。国务院要对各部门之间的检验能力建设统一部署，加强规划，适当整合，科学配置，并督促县级以上地方各级人民政府加强区域性规划，整合食品安全检验力量，建立健全检验网络和信息沟通平台，避免浪费，提倡资源信息共用共享。

　　配套法规体系建设滞后

　　路甬祥说，食品安全法颁布实施时间不长，目前配套法规、规章滞后的问题仍然比较突出，不能满足监管工作的迫切需求。在行政法规规章方面，保健食品监管、食品生产许可等方面的配套法规规章至今没有出台。

　　执法检查中，一些企业反映，食品安全法有关食品标签等方面的规定，因为配套的操作性规范不尽完备，实践中难以执行，既给生产经营企业带来不便，又造成了一定程度的执法混乱。有地方反映，虽然食品安全法授权省级人大常委会制定本区域内食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法，但地方立法难度大，至今绝大多数省份还没有制定出这方面的地方性法规。

　　检查组建议：国务院对食品安全方面的行政法规、规章的制定和清理工作加强领导，统一规划，及时指导，加快进程。要分清轻重缓急，坚持急需先立、逐步完善的原则，抓紧出台一批法规、规章和规范性文件，健全各项法律制度。

　　食品安全风险监测、风险评估与预警基础薄弱

　　食品安全风险监测、风险评估与预警工作基础薄弱，对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素的风险监测与评估尚处于起步阶段，各地工作开展不平衡，与食品安全法确定的实施风险监测与评估制度还有较大差距。

　　检查组建议国务院有关部门加强风险监测能力建设，加快建立覆盖全国的风险监测网络，加快组建国家食品安全风险评估中心，在有能力的地区建立风险评估分中心，健全食品安全风险评估体系，充分发挥风险监测评估对食品安全监管的科学指导作用。

　　食品安全标准体系不统一、不衔接

　　我国食品安全标准数量少、时间早、指标粗，有些指标缺少风险评估依据，标准之间存在交叉、重复甚至矛盾，食品安全标准制定和整合工作涉及部门众多、领域广泛，工作难度较大。目前，乳品的食品安全国家标准制定、整合工作已基本结束。食品安全基础标准整合工作正在进行，原有标准仍继续有效。

　　检查组建议国务院有关部门加快食品安全标准管理体系建设，明确标准制定和整合工作的目标和进度，为食品安全监管提供健全可靠的技术依据。同时，我国也要积极参与国际标准的制定和修订工作，及时调整完善食品安全国家标准的内容，使我国的食品安全标准体系既能保障人民群众健康、符合我国实际，又能满足国际贸易的需要。

　　经费保障投入不足

　　检查发现，目前一些地方经费投入不足的问题还比较突出。虽然食品安全法实施条例规定了买样费和检验费由同级财政列支，国务院也要求县级以上地方人民政府对本行政区域内执行食品安全法确立的各项制度予以经费保障，但中西部和其他困难地区财政经费到位率很低，缺口很大，直接导致监督抽检范围缩小、频率下降、批次减少，影响了执法的效果，也容易埋下食品安全隐患。

　　检查组建议国务院督促县级以上地方各级人民政府将食品安全工作纳入国民经济和社会发展计划，将食品安全经费列入财政预算予以保障。国务院对各级人民政府实施食品安全法所需经费要通盘考虑，区别各地区情况，对财政困难地区给予转移支付，或在设备购置等方面予以照顾。当前尤其需要加大风险监测评估、食品安全标准制定、食品安全预警、食品安全事故应急处置、食品安全信息统一发布平台建设等方面的保障力度。

　　企业“第一责任人”意识不强

　　检查发现，一些食品生产经营及相关企业还没有按照法律的要求落实食品安全责任，严格执行食品安全生产规范，健全从业人员健康管理、产品召回、索证索票方面的制度，“第一责任人”的意识还不强。食品行业协会等自律组织在推进行业诚信建设、促进和引导食品产业健康发展方面的作用还有待进一步发挥。

　　检查组建议国务院将食品产业作为产业调整和经济发展战略的重点之一，制定食品产业发展规划，大力促进食品产业的规模化、标准化和现代化。督促县级以上地方各级人民政府将食品安全工作纳入国民经济和社会发展计划，将食品安全经费列入财政预算予以保障。同时，要充分发挥群众监督和舆论监督的作用，提高公众学法用法的积极性和自我保护能力，鼓励新闻媒体广泛开展食品安全方面的公益宣传。

　　路甬祥说，“食品安全法颁布刚刚一年，实施才8个多月时间，取得的成效来之不易。但我们必须认真对待法律实施中遇到的困难和问题，厉行改革，加大执法力度。”

　　检查组建议全国人大常委会继续关注食品安全工作和食品安全法的实施情况，适时听取国务院关于食品安全工作的报告，并于2011年再次开展食品安全法的执法检查，以促进法律的有效实施，切实改进我国食品安全状况。(记者 崔丽 王亦君）