一项意义重大的规定:对抽象行政行为的审查

　　与此前已有法律中关于行政复议的规定以及《行政复议条例》相比，《行政复议法》体现出诸多进步，而其中最受法学专家推崇的，莫过于该法关于抽象行政行为的审查制度的规定。

　　所谓抽象行政行为，是指行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件———说得通俗一点，就是各级行政机关制定的各类效力不一的“红头文件”。在实际生活中，这些“红头文件”具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。但由于行政机关制定“红头文件”、实施抽象行政行为的程序少、监督弱，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、乱摊派，一些“红头文件”成为人们深恶痛绝的“三乱”之源。然而，长久以来，我们对此类文件的监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用;相应地，因遭受此类文件损害取得救济也十分困难:《行政诉讼法》把针对抽象行政行为提起的行政诉讼排除在法院的受案范围之外，《行政复议条例》也没有将“红头文件”纳入申请人的申请权范围。对此，群众反映强烈。

　　公民有权对违法的抽象行政行为说“不”吗?

　　对这一问题，九届全国人大常委会在审议行政复议法草案时展开了激烈争论。发表在1999年第1期《团结》杂志上的一篇《行政复议法草案审议侧记》为我们记录了当时两种截然相反的观点的交锋:

　　反对者提出，抽象行政行为的问题，情况复杂，在处理权限、程序和法律后果等方面，同解决具体行政行为的问题都大不一样，很难适用于行政复议。而且，抽象行政行为一般是经过上级部门同意的，如果将此列入行政复议范围，可能不利于行政部门的高效运作。群众对抽象行政行为有意见可通过其他渠道反映，建议不把抽象行政行为纳入行政复议范围。

　　支持者则指出，现在不少违法的、不当的具体行政行为都是依据一些侵犯群众利益的文件实施的。如果申请复议的范围不包括抽象行政行为，就不能保障群众的合法权益，也与制定行政复议法的初衷不符。比如乱收费问题，大都是有文件的，如果不审查这些文件，光从依文件执行看，这些乱收费的行为都是合理的，这种行为就制止不了。《行政诉讼法》就没有将抽象行政行为列入行政诉讼范围，如《行政复议法》也不列入，仅靠“备案审查”、“撤销命令”等方式纠正违法或不当的抽象行政行为，显然是不够的。如果将其纳入行政复议范围，建立一种由广大人民群众启动的对抽象行政行为进行监督的机制，将大大有利于规范抽象行政行为，加大监督力度。

　　最终获得通过的《行政复议法》采纳了支持者的观点。

　　依据该法的规定，公民、法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为一个具体行政行为所依据的规定(除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件)是违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。

　　中国政法大学教授马怀德这样评价该规定的作用———

　　与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规定具有较强的操作性和实用性。

　　首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议，它能够产生一定的法律后果，即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请，审查并处理申请，解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。

　　其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。

　　最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎囊括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。

　　马怀德说:“可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。”