官员问责仍期待制度突破

　　记者：其实，在十七届四中全会召开之前，社会各界一直都在关注“制度反腐”的问题。我们在查阅资料时发现，“制度反腐”的最早提出是在29年前，邓小平同志用“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”的通俗说法，在党内发出了“制度反腐”的先声。

　　此后，围绕“预防、惩治、监督、激励、教育”等诸多反腐环节展开的制度建设在层层推进，至今仍在不断延展。其中，最引人关注的莫过于“问责”制度。关于这一问题，本报曾作过大量报道。从这些报道中可以看出，党政领导干部问责制经历了由权力问责到制度问责、由事故问责到行为问责、由“运动式”问责到经常性问责的发展历程。

　　林喆：制度完善的过程需要决策者不断有新的想法，这就是制度的创新。如果一项制度实施不好或者不能实施，那么我们就要改变原来的思维方式，让制度能更好的实施。一个发现不了问题的制度一定是存在缺陷的。

　　以“问责制”为例，现在媒体上频频出现“问责风暴”这样的字眼，问责制也的确在向“制度化、法律化”方向发展，但目前问责制的制度设计还不能说已经完善了。尤其是在问责主体、客体和程序等问题的设计上，都还存在进一步完善的空间。

　　首先是“有责必问”的实施并不彻底。我们可以看到，并非所有重大安全事故都被问责了，如多次发生的煤矿坍塌、爆炸伤亡事故以及沉船事故，个别领导干部不但没有被问责，反而还得到了升迁。

　　其次是责任者应该追究到哪一层次不明确，问责机关的自由裁量权过大，势必留下某些官员被问责后为复出而“跑官”的隐患，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。

　　最后是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会，在问责程序的运行中，应当更多地关注被问责官员的权利，给他们开辟更有效的权利救济渠道。

　　记者：如教授所言，正是因为存在上述问题，官员问责虽已开始进入制度化操作层面，但还未成熟，仍期待着制度上的突破。那么，从目前的情况来看，要最大程度地发挥问责制度遏制腐败的作用，我们应该怎样做？

　　林喆：首先是在问责中要求“一追到底”，如对于落马官员的贪腐行为，或重大决策错误或事故、事件的发生，责任追究往往到直接责任人便止步，至于“谁推荐的”、“谁提拔的”、“谁考察(考核)的”、“谁审计的”、“谁监督的”、“为什么没有及时发现或阻止”等疑问几乎没有人提出，也不对之追究。所以，在一个地区或同一岗位上，官员的连续落马也就具有某种必然性。如，河南省交通厅几任厅长的落马，呈现出一种“前腐后继”之势。其他地方出现的一些腐败窝案、串案，也说明了对于大案责任追究的不彻底。

　　其次是对被问责者的复出，应该建立严格的审查制度和必要的程序。最近几年，被问责官员悄然复出的消息接二连三。一个重要原因就是，问责中存在所谓的“丢车保帅”现象。“车”既然站出来为“帅”顶了“雷”，他的迅速复出就具有某种必然性。而迅速复出也是“帅”回报或安抚“车”的一项积极措施。正是在“车”与“帅”之间存在着某种暧昧关系，导致了被问责者的低调复出、不经群众评议和回避公示的特殊方式。被问责者很快复出的现象反映出我们在用人制度上的缺陷。

　　其他各类制度创新与问责制度类似，都是要根据实际效果不断地修正制度，以达到反腐的最佳效果。

　　党风廉政建设责任制重在落实

　　记者：记者发现，在十七届四中全会公报中，与反腐并驾齐驱的另一个亮点是“新形势下党的建设”问题。这二者之间是一个怎样的关系？

　　林喆：党的建设的目的是塑造一个廉洁自律、立党为公、心系民众、依法执政的党员队伍。为了保持这支队伍不走样，就需要对这支队伍进行廉政建设。所以说，廉政建设是党建的重要内容，反腐败是党的队伍建设的重要表现形式之一，但不是惟一的内容。但毫无疑问，党的队伍建设与廉政之间是相辅相成的，是一种互动的关系。

　　此次全会公报把党的队伍建设、党的廉洁建设当作重要的话题，其意义非常重大。在党的历史上，以一次全会来专门讨论党的队伍建设，可以说是有史以来的第一次。因此，怎样评价这次全会的重要意义都不为过。

　　记者：公报中还提出了要“严格执行党风廉政建设责任制”，记者在基层采访时也发现，很多农村的干部都签署了党风廉政建设保证书之类的文件。您认为签署这样的保证书有效果吗？从长远来看，党风廉政建设还需要哪些配套制度跟进？

　　林喆：近年来，全国各地各级的党委基本上都制定了相关的党风廉政建设责任制。我在给中直机关的负责人上课时，他们告诉我，他们都签订了党风廉政建设保证书。我在西部调研时，当地法院也给我看了他们的党风廉政建设保证书，内容非常详细，具体到每周怎么做、怎么学习、怎么检查法官的行为等等。这种责任书实际上起到了一种制约作用，无形中让干部自觉地将自己的行为向保证书上所作的承诺靠拢。

　　现在，各级领导干部签署党风廉政建设保证书已经形成了一种制度。在近年来逐步兴起的党政领导干部问责中，“是否履行了党风廉政建设保证书的内容”，也是问责依据之一。

　　除此之外，中央还出台了很多这方面的政策和规定。比如自5月份以来，中央已连续审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等四个旨在加强反腐的文件。

　　我认为，本次全会在总结新中国成立以来党的建设的历史经验、分析目前党的建设面临的新问题，提出党的建设工作重点的基础上，进一步强调落实已制定的规定，已提出的任务，包括反腐措施。另外，完善党内民主，强化党委、纪检监察部门的职能，完善教育、制度、监督并重、惩防并举、以防为主的廉政建设体系，坚持科学发展观，也将是十七届四中全会后的重点工作。