新闻回顾：河南荥阳发红头文件打造慈善城市

　　一级政府在对社会实行“短平快”行政管理时，一般惯用的手段就是红头文件。

　　河南省荥阳市近日发布《中共荥阳市委、市人民政府关于在全市开展全民慈善活动的意见》，以红头文件方式要求在全市设立1000多个慈善组织，推举出5000多个慈善大使，要将荥阳打造成“慈善城市”。

　　据记者了解，荥阳市委市政府发布的《中共荥阳市委、市人民政府关于在全市开展全民慈善活动的意见》，制定了十项措施，包括设立募捐箱、“慈善饭桌”、“慈善超市”等，如“慈善餐桌”，就是桌上设有告示，告知顾客“慈善餐桌”就餐的意义和目的等，饭桌收益的10%要捐给慈善机构。

　　此举引起行政法律界的关注。专家们普遍认为，红头文件本身是行政规章性质，是具有一定强制性的。荥阳的做法让很多人模糊了三种关系：国家和社会的关系、公权力与社会自治权的关系、法律与道德的关系。至少，荥阳的这份红头文件在调整范围上明显不恰当。

　　“一个国家的组成成分，都各自具有自己作用的领域。针对慈善事业，政府的作用就是利用手中的公权力营造一种制度环境，而真正去作为的，应该是民间组织机构。”中国政法大学行政法教授高家伟今天在接受法制日报记者采访时表示，政府不可以以红头文件的形式，强制市民捐款，因为慈善是一种道德义务，只能倡导，不能强制。西北政法大学行政法学院院长王周户教授也认为，慈善事业的发展必须与城市市民的物质条件相适应，慈善捐款只能是政府倡导，社会自愿，如果用红头文件强制性要求全社会去做，就成了变相摊派，违背了政府善意的初衷。

　　社会中的各种工作都有自己的法则，高家伟说，政府有政府工作的法则，商业有商业领域的法则，慈善有慈善的法则，政府不能超越自己依法行政的权限去规范道德，这大有超越职能的嫌疑。荥阳要成为一个慈善城市，当地政府倡导的这种文化是好的，但更重要的是要为这种文化营造法治的环境，否则，这种政府措施在执行的过程中必然会导致“爱心”被滥用的可能。

　　荥阳市的部分市民对此也发表了他们的看法，他们认为，老百姓过日子还比较紧，哪有钱天天搞慈善。去哪里购物，他们首先会考虑价格、实惠，至于是不是“慈善超市”、“慈善药店”，并不是最重要的。

　　荥阳市委书记、荥阳慈善总会名誉会长杨福平认为，开展全民慈善活动是重要和必要的，“慈善是人人所需”、“荥阳应该做大做强慈善事业”及“切实加强对慈善事业的领导”，慈善应成为新时期荥阳人文精神的重要组成部分，使全民慈善活动成为荥阳和谐建设的品牌。

　　“荥阳把慈善作为一级政府的重头工作来抓在全国确实少见，政府如果把慈善机构该做的事儿都做了，那慈善机构该干什么？是不是就该失业？政府依法行政的作为该怎么体现？慈善毕竟只是道德层面的东西。”王周户有针对性地说。

　　据记者了解，针对红头文件，我国现已初步形成五级政府、四级监督的规范性文件备案审查制度体系。但是，在实践中，红头文件仍然存在“乱”和“滥”的问题。

　　北京大学法学院教授姜明安说，红头文件仍然存在“制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱，总之围绕滥用行政权力打转”。具体表现在设定公民义务或剥夺公民权利无依据；擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；擅自设定行政审批事项或增设审批环节、条件；文件制定不符合技术规范；强调行政管理相对人的义务多，规定管理机关责任和制约的措施少这五大问题上。本报记者 陈煜儒