日前，民政部、公安部、财政部、住房和城乡建设部、卫生部五部门联合下发《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》。各方人士普遍认为，与以往颁布的关于城市流乞人员的管理政策相比，《通知》有四点值得关注。

　　首次由五部门联合下文管理流乞人员

　　城市流浪乞讨人员问题是全国许多城市面临的长期、现实问题。为此，国务院分别于1982年和2003年相继颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；2006年，民政部等三部门联合下发了《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》。

　　“这些政策在社会发展的不同阶段对流乞人员的管理发挥了重要作用。然而，由于种种原因，城市流乞人员基数依然庞大，且仍呈上升趋势，组织、拐卖、诱骗未成年人乞讨等违法行为屡禁不止。”国务院学位办社会政策论证专家组副组长、中国人民大学社会与人口学院教授李迎生说，“为进一步保护公民权利、维护公共秩序、保持社会稳定，5部门首次联合下发《通知》，涉及部门之多、重视程度之高、管理决心之大前所未有。”

　　首次提出“区别对待”的管理手段

　　李迎生教授说：“与以往流乞管理政策相比，《通知》首次提出对流乞人员实施‘区别对待’的管理手段，特别是针对恶讨、强讨、骗讨行为以及组织、拐卖、诱骗未成年人乞讨等违法行为引入了必要的强制性治安管理手段。”

　　对民政部门，《通知》要求，对正常的流乞人员，要积极引导他们进入救助管理站接受救助；对滋扰他人、扰乱社会秩序、破坏市容环境的乞讨行为，要向公安机关、城市管理部门提出执法建议。

　　对公安部门，《通知》提出“坚持解救与打击并重的分治原则”和“强化对违法乞讨行为的立案工作”。特别是对组织、拐卖、诱骗未成年人乞讨等涉嫌犯罪行为，须按照组织儿童乞讨罪、拐卖儿童罪、拐骗儿童罪、组织未成年人进行违反治安管理活动罪等立案侦查。

　　“‘区别对待’是考验政府执政能力和管理智慧的一块‘试金石’。”中国人民大学法律社会学研究所所长周孝正教授说，要防止这一政策在执行中“走偏”“过头”等情况的发生，以免引发社会矛盾。

　　首次强调多部门联合执法

　　李迎生教授认为，流乞现象与人口流动、家庭困难、意外事件、个体选择等多种原因相关，“民政、公安、城管等多个部门只有多管齐下、相互配合，才能有效保护流乞人员的权利和社会稳定。”

　　记者在北京石景山区救助管理站看到，这个管理站与城管指挥中心联手开通了“城管通”专线移动电话，城市协管员在街头巡视时遇到流乞人员，立即用“城管通”把信息传向救助管理站，使流乞人员得到及时救助。

　　“《通知》细化了各部门的救助侧重点和考核问责机制，可操作性很强。”周孝正教授说，“比如，救助管理站不再只负责进站被救助人员的救助，而要主动与其他部门联合，增加对街头流乞人员的巡查频次；对因贫、因病、因残等乞讨人员的救助工作由民政部门牵头，卫生和财政部门分别就经费预算和救治工作给予配合；对涉嫌违法犯罪的乞讨行为由公安部门介入，其他部门协助现场取证和调查盘问。”

　　首次提出“社会代养”“家庭寄养”等新救助模式

　　与以往流乞人员管理政策不同，《通知》细化了各部门的具体职责，首次提出建立“指纹比对”“DNA检测”等救助系统。

　　据了解，北京各主要救助管理站均配备了流乞人员指纹识别系统和流乞儿童DNA数据库，所有被救助者的基本资料与采血DNA检验结果均与公安部门共享，以配合社会福利机构的救助工作和公安机关的调查取证工作。

　　《通知》还首次提出了“社会代养”“家庭寄养”等新救助模式，对符合条件的流乞人员，可安置到社会福利机构，并积极探索社会代养、家庭寄养等社会安置模式。对此，李迎生认为，积极吸纳民间组织和热心人士对流乞人员的救助大有裨益，不仅可以满足部分家庭的特殊需求，还可以缓和政府福利机构资金短缺、人满为患的现状，但同时也要注意对他们进行有效监督，并适时予以指导。(记者周宁、张景勇、卫敏丽）