今年6月1日，银川市出台的全国首个《党和国家机关及其工作人员不当行为问责办法(试行)》正式实施，公职人员18个方面的100种不当行为被列入问责范围。

　　自2003年非典至今，官员的行政问责日渐深入人心，一旦公共事件或灾难事故发生之后，问责成了理所当然的事。但问责问的是什么责，应该由谁问责，通过怎样的程序问责，社会上仍有诸多争论。

　　专家表示，问责需要多些理性，少些运动少些情绪，而目前权责不清不仅影响到行政问责的科学性，还增加了行政问责的难度，行政问责亟待从行政化向法治化转变。

　　问的是什么责

　　6月15日，重庆武隆山体滑坡事件仍在救援中，尽管由多家部门组成的事故调查组还没给出最后的调查结论，但重庆市官员有关山体滑坡“具备典型和突发严重地质灾害特征”的说法，仍遭到当地群众“推卸责任”的质疑。

　　重大事故的背后需要有人负责，但负的是什么责？专家表示，是政治责任还是法律责任，是过错责任还是无过错责任，是个人责任还是制度责任，是政府责任还是社会责任，这些问题需要厘定清楚。

　　仔细看银川市问责的范围，过去人们司空见惯的“文风”、“会风”、“玩风”开始面临追究责任，比如工作时间上网聊天、炒股、购物、玩电脑游戏，或者迟到、早退，会议文件出现重大差错等行为。

　　而在广东最近曝光的一起问责事件中，因为鱼洞水库大坝浆砌石体施工质量不合格，砌体密度、砂浆饱满度、砂浆强度、砌筑石料大小等指标不满足规范设计要求，从化市水利局局长江某、副局长姚某分别受到行政记大过处分。

　　中国政法大学法学院院长薛刚凌教授表示，从各地出台的这些问责规定和事件看，有的类似政治责任，有的类似行政法律责任，责任属性模糊。

　　她解释说，行政法律责任追求的是违法责任，凡违法行政、滥用职权者都要承担相应的法律责任，我国公务员制度中的行政处分确立的就是行政法律责任，而政治责任强调的是官员就其管理行为和后果直接对百姓负责，比如决策是否明智、应对措施是否及时得当，负责事项是否监管到位，品行是否良好，政治责任不以行政违法为前提。

　　而责任不清，很容易以一个责任掩盖另一个责任。6月7日，在四川公交事件中，成都公交集团公司总经理、成都公交集团北星巴士有限公司董事长李树光引咎辞职的消息，就让许多人产生疑问，是安抚民心还是管理失职。

　　责任不清带来的另一个问题是官员应该承担过错责任还是无过错责任。薛刚凌表示，若行政问责追究的是行政法律责任，则应采取过错责任，官员因客观不能、制度障碍而不是主观意识导致不良后果发生的，不应行政问责。但如果追究的是政治责任，那么否定的是官员的领导和控制能力，只要政府决策失误或者出现负面事件，就可以问责。

　　各地出台的问责规定中，有的是问责直接责任人，有的上追两级领导责任，对所在部门分管领导和主要领导问责，还有的规定若问责事项由领导班子集体决策的，则除对分管领导问责外，还应对主要负责人问责，标准不一。

　　问责需要理性

　　在责任尚未查清的情况下对官员问责，专家更担心的是是否通过追究了个人责任，而掩盖忽视了体制和制度上杜绝决策失误和恶性事件发生。

　　薛刚凌认为，重大公共事件或事故的背后往往成因复杂，如行政体制的非理性，多头监管，监管手段和监管目标不匹配，法律法规不完善，管理人员素质不高，专业素养和法治意识欠缺等等，“要求官员为非理性的体制和制度以及行政手段不足而带来的风险埋单，则背离了理性”。

　　问责问的是个人责任还是制度责任要区分开，是政府责任还是社会责任，也要区分。

　　“一旦社会上发生恶性事件，就由政府来承担责任，显然也是不理性的。”薛刚凌说，如果恶性事件是由政府行为直接造成的，则第一责任人是政府和官员，如果因监管不力造成，则第一责任人应是企业等单位和个人，政府当然也要承担责任，但更应强化的是社会责任。“一个负责任的政府在很大程度上依赖于理性社会的支撑，问责不能情绪化、运动化，要责罚相当”。

　　在采访中，专家们认为，开会打瞌睡、公文书写错误也被问责，各地的行政问责在操作中随意性太大，国家需要制定统一的规则。以开会打瞌睡为例，这个会是不是非开不可？属不属于劳民伤财的“文山会海”？如果是，要不要追究“文山会海”制造者的责任？

　　问责的随意性，归根结底是管理上的权责不清，它不仅影响了到行政问责的科学性，也增加了行政问责的难度，因此问责要从行政化向法治化转变，必须加快行政管理体制改革，建立岗位责任制和绩效评估制度。

　　今年5月，中共中央政治局会议审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，被社会各界高度评价，认为是首部对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式规定。

　　尽管《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的具体适用范围、适用条件、问责主体、问责程序等尚未正式公布，但专家表示，至少从领导责任的追究开始，法治化问责迈出了新的一步。(辛红）