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　　根据国务院文件，2010年前，资源枯竭型城市存在的突出矛盾和问题要得到基本解决。期限将至，求索之路仍然漫漫

　　文/徐凯

　　申请资源枯竭型城市的大门暂时关闭。

　　3月5日，国务院公布第二批32个资源枯竭型城市。加上第一批，共确定了44个资源枯竭型城市。中央财政将对这44个城市提供财力性转移支付，以帮助他们从资源枯竭、社会问题丛生的泥淖中转型，重新焕发出活力。

　　资源枯竭型城市是指以资源开发加工为主导产业，但资源开发进入衰退或枯竭过程的城市。资源枯竭型城市面临经济下滑、大量失业和环境危机诸多矛盾，因此成为世界性难题。

　　对于资源枯竭城市，中央财政将给予专项转移支付以及特别的财税政策，这些政策大大释放了地方政府申请资源枯竭型城市的热情。然而，在公布第二批名单的同时，国务院却表示近年暂不再审定新的资源枯竭型城市，就此关闭了地方政府申请资源枯竭型城市的大门。

　　资源枯竭型城市能获得哪些政策支持？资源枯竭型城市转型路在何方？这些问题迫在眉睫，但“资源型城市转型是一个长期工程，短期内不可能一蹴而就”，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对《中国新闻周刊》表示。

　　国发38号文出台始末

　　“资源型城市转型自阜新始。”资源型城市转型政策的主要制定者之一、国家发改委东北振兴司副司长彭会军说。2001年，国务院确定辽宁省阜新市为唯一的资源枯竭型城市经济转型试点，自此拉开了资源型城市转型的序幕。

　　阜新市是东北地区众多资源型城市的缩影。根据彭会军的统计，东北集中了全国四分之一的资源型城市。适逢2004年中央提出振兴东北地区等老工业基地战略，也非常重视阜新试点工作，要求“继续做好辽宁省阜新市经济转型试点工作，总结经验，加以推广”。

　　当时彭会军所供职的国务院振兴东北办认识到，“资源型城市的问题不解决，工业基地的振兴也难以实现”。因此将资源型城市转型视为工作的重中之重。经国务院同意，振兴东北办继阜新之后将伊春等5个城市列为试点，并组织编制试点规划，探索资源型城市转型道路。

　　2005年8月，国务院总理温家宝专门就资源枯竭城市作出批示：“解决资源枯竭城市存在的贫困、失业和环境问题，是落实科学发展观、构建和谐社会、实现小康目标的一项重要而不可忽视的任务。”并要求“发改委会同有关部门研究提出意见，报国务院，国务院将就此专门进行讨论”。随后，时任分管副总理曾培炎要求国家发改委和振兴东北办研究制定相关政策措施。

　　此后，国家发改委和振兴东北办领衔代拟了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，试图从国家政策上给予资源型城市一些支持。

　　但这时，该文件仍然只局限于东北地区。当时作为专家组成员的中国科学院地理科学与资源研究所基地的研究员沈镭向国务院建议，该文件应当覆盖全国。

　　“国内还有很多城市，资源枯竭的危机程度不亚于东北地区，因此政策不能局限于东北地区。”沈镭告诉《中国新闻周刊》。

　　2006年6月，在国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第三次全体会议上，温家宝总理同意将这个文件覆盖全国。

　　于是国家发改委和东北振兴办进一步征求了山西、安徽、河南、贵州、陕西、甘肃、宁夏等7省区政府意见，并与财政部、税务总局就财政支持问题达成了一致意见。

　　2007年12月18日，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》正式下发。2008年国务院机构改革后，这项工作由国家发改委东北振兴司承担。

　　转型政策继续落实

　　根据38号文，国家财政将对资源枯竭型城市给予种种政策扶持。其中最重要的一项，是中央和省级财政要加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度。为此中央财政设立了针对资源枯竭型城市的财力性转移支付，以增强资源枯竭城市基本公共服务保障能力。

　　具体而言，这笔钱重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施、专项贷款贴息等方面。

　　“财力性转移支付的目的在于帮助资源枯竭城市休养生息，使其能够轻装上阵，赢得平等参与竞争的机会。”彭会军说。据她介绍，2007年到2010年四年间，这笔钱每年约安排30多个亿。

　　设立财力性转移支付之余，国债资金和中央预算内基建资金将专门划出一块，集中扶持东北地区资源型城市建设一批项目，以期吸纳就业的同时，发展接续替代产业。

　　彭会军还表示，国家在重大建设项目布局时，将向资源枯竭城市适当倾斜，帮助其加快培育建立新产业，“国家发改委委内有关司局将考虑这一点”。

　　除了中央财税政策的支持，资源枯竭型城市还有望获得银行的专项贷款。资源枯竭型城市财力性转移支付的重要用途之一，便是设立对专项贷款的贴息优惠，以吸引银行设立专项贷款的措施。彭会军表示，就此问题，振兴东北司正在与国家开发银行进行协商。

　　与此同时，政策要求尽快建立可持续发展准备金制度。根据规定，可持续发展准备金由资源型企业在税前按一定比例提取，并列入成本，资金的主要用途是用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。

　　彭会军介绍说，目前，财政部和国家发改委等部门在借鉴山西煤炭可持续发展准备金制度的基础上，已经有了资源型城市可持续发展准备金制度的草案，争取年内出台。此外，国家将改革资源税制度，以提高地方财政收入。

　　“申枯”之争

　　尽管政策落实并非想象中容易，但因有看得见的中央财政转移支付、以及名义上的中央项目倾斜，地方政府对于资源枯竭城市仍趋之若鹜。

　　38号文规定，首批资源枯竭城市界定名单分别由财政部和发展改革委、国土资源部、振兴东北办另行上报国务院。

　　“很多城市都会来向国家部委要政策，但是不可能每个城市都给特殊照顾，于是要拟出一个资源枯竭程度有所差别的城市名单。”沈镭说。

　　2008年3月，国家发改委公布了第一批资源枯竭城市名单。由于竞争激烈，资源严重衰竭的铜川市都未能入选。而以“白银速度”闻名的白银市则在市政府的强力推进下，挤进首批名单。

　　中央政府感到了压力。为保证公平确定第二批资源枯竭城市，国家发改委与国土资源部、财政部制定了第二批资源枯竭城市界定工作方案及标准。

　　根据该方案，界定第二批资源枯竭城市工作遵循历史贡献大小、问题突出与否、类型能否兼顾、定量为主界定等原则。

　　界定工作分三个步骤。首先，综合已有研究成果及地方申报意见，确定备选资源型城市名单。这相当于资源型城市的资格审查，即有些城市虽有资源开采，但不具备资源型城市的基本特征，不能进入备选名单；地方没有申报的，也不予考虑。

　　第二，在备选的资源型城市名单基础上，根据资源储量指标直接遴选出资源枯竭城市名单。

　　第三，对其余城市再根据资源储量、采掘业发展、民生情况、财政经济情况等四大类20项定量指标体系，参考定性指标进行综合打分，最终根据分数排名判定。

　　在这样的规则下，国家发改委确定了9个地级市、17个县级市和6个市辖区供32个第二批资源枯竭城市。“很多落选的城市只能扼腕叹息。”沈镭说。

　　资源枯竭城市的未来

　　“大体上，目前这44座城市名单已涵盖了现有的资源枯竭型城市，因此国务院决定暂时停止审批资源枯竭城市。”彭会军告诉《中国新闻周刊》。

　　彭会军说，今后如果出现新的资源枯竭型城市，则以国务院38号文为依据，通过制度建设解决。

　　沈镭说，未来出现新的资源枯竭城市是必然的。现有的和将来的资源枯竭城市面临一个共同的难题：路在何方？

　　沈镭告诉《中国新闻周刊》，“资源枯竭后，城市无非有三个结果：一是就地消亡，就像美国的很多鬼城；二是，整体迁移，像铜川县城那样；三是转型，这是我们最愿意看到的结果。”

　　38号文给出了一个大体方向，要建立健全制定资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，培养接续产业，解决就业难题。但具体路径还在，仍不清晰。

　　在肖金成看来，资源型城市转型可分为三个层次，为居民建立基本社会保障体系，为企业寻找新的活力，为城市寻找新的定位。具体对策则应“因地制宜”。

　　现实案例并不乐观。一位不愿具名的接近阜新市政府人士透露，近年来，阜新市试图建立农产品及食品加工供应、新型能源、煤化工等“三大产业基地”，但建设的项目仍难以成形，其经济总量仍是全省倒数第一。而目前阜新现有城镇下岗失业人员10.7万人，占城镇人口比例高达12.4%。

　　然而时间已经不多。根据38号文，2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题要得到基本解决。期限将至，“求索之路仍然漫漫”，肖金成说。 ★