——谈整体推进行政管理体制改革

　　当前的行政管理体制改革，涉及面非常宽，问题十分复杂，怎么把握？如何推进？我个人认为在改革方法上应当注重四个方面的统一。

　　第一，在改革战略的谋划上，应当注重系统思维与问题意识的统一。在改革开放已走过30多年历程的今天，行政管理体制改革没有系统思维是不行的。现在的改革越来越具有综合性、结构性和配套性，越来越深入，越来越复杂。从外部系统来看，行政管理体制改革是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革的连接点、关节点和交汇点。温家宝总理讲过，行政管理体制如果不改革，就像一马挡道，万马不能奔腾。行政管理体制改革不推动，其他改革很难推动。从内部系统来讲，当前行政管理改革主要是从政府职能转变、政府机构改革和制度建设三个方面全面推进，从职能、到机构、到制度。就机构改革来讲，当前行政管理体制改革是国务院机构改革、地方机构改革、精简规范议事协调机构、事业单位改革同时推进，也是一个系统。由此可见，我们既要把行政管理体制改革放在外部大系统中来全面谋划，又要把它自身看作一个有机系统来整体推进。

　　改革不仅要有系统思维，还要有问题意识。马克思曾经说过，问题就是时代的声音。任何一项改革如果抓不住问题，就没有针对性，就没有重点，就没有方向。问题就是旧体制的突破口，就是新体制的生长点。无论是国务院机构改革还是地方机构改革，抓住了问题就抓住了改革的关键所在。国务院机构改革要解决的主要问题是什么？就是要解决制约科学发展、社会和谐和影响民生乃至国家安全的重大问题。如形成科学权威高效的宏观调控体系，设立国家能源局，组建环境保护部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部、交通运输部，把食品药品监督管理局划归卫生部管理，这些重大的改革举措都是针对以上问题而实施的。

　　第二，在改革任务的部署上，应当注重长期目标与近期重点的统一。行政管理体制改革的长期目标是什么？就是党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)确定的，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这是我们党第一次提出行政管理体制改革的总目标。我们的改革是不是要恢复计划经济体制下高度集中的行政管理体制？不是。是不是要照搬西方国家三权分立的行政管理体制？不是。我们是要建立适应中国国情、适应社会主义市场经济体制要求的中国特色社会主义行政管理体制。那么这个体制的内涵是什么呢？如何实现呢？这就是《意见》讲的三个根本转变：第一个根本转变，就是在政府职能上，要实现向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；第二个根本转变，就是在政府组织机构及人员编制上，实现向科学化、规范化、法制化的根本转变；第三个根本转变，就是在行政运行机制和政府管理方式上，实现向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。最终目的是要建设人民满意的政府。

　　到2020年要实现这三个根本转变，还有十一年左右的时间。虽然我国东、中、西部差别很大，城乡差别很大，要实现这三个转变还面临着很多复杂的问题，但我们一定要朝着这个方向走。这就是长期目标。同时，我们又要把长期目标与近期目标结合起来。要通过明确长期目标下的近期目标、总体规划下的短期安排来确定每届政府的改革重点，部署每个年度的改革任务，以保证行政管理体制改革的前后衔接、有序推进，一步一个脚印地向着2020年的总体目标迈进。《意见》中就对今后五年的重点改革任务进行了部署，主要是加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设。

　　第三，在改革举措的实施上，应当注重质的突破与量的积累的统一。改革必须要有质的突破。我们要建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制，没有质的突破是不行的。但是改革不可能都是大动作，不可能都是人员大精减、机构大合并。改革的成效不能以动作的大小来衡量，而应当以经济社会发展的需要和可承受的程度来衡量。我们既需要有一些大的动作，也需要有一些和风细雨、日积月累的改革措施。党的十六大以来一个非常重要的经验，就是我们不仅注重集中的政府机构改革，而且还注重进行分散的政府管理方式创新，如推进决策的科学化、民主化、规范化，依法行政，行政审批制度改革，政府信息公开和电子政务，政府绩效管理，行政问责，重视对行政权的制约和监督等，采取了一系列具体措施来加强政府自身建设。这些软改革、小改革和分散的改革，既巩固了上一轮集中改革的成果，也为下一轮集中改革进行了铺垫。

　　第四，在改革进程的推动上，应当注重自上而下集中推进与自下而上广泛参与的统一。我国30多年来的经济体制改革有自下而上自发推进的动力。1976年安徽凤阳小岗村十几户农民咬破手指，写下血书，自己承包了土地。就这一个举措，把农民、农业和农村从人民公社体制下解放出来。而后从农村到城市，利改税、承包制、租赁制、公司制、股份制，建立现代企业制度，经济体制改革如火如荼地展开。30多年经济体制改革要解决的根本问题是什么？我认为主要就是一个：如何使劳动者最大限度地与自己的利益挂钩。今年是改革开放30周年，30年来最主要的经验是什么？我认为根本的就是一条，就是我们放松了计划经济体制和制度的束缚，最大限度地调动了13亿人民的积极性和创造性。没有这一条，我们就不可能有这30多年的高速发展和辉煌成就。所以我们讲，经济体制改革有自下而上自发推进的动力，当然党和政府需要自上而下地进行正确领导和引导。而政治体制改革、行政管理体制改革和民主法治建设，就不能主要依靠自下而上的自发动力，而必须系统谋划、整体设计、有序推进，重视自上而下注入自觉的动力。

　　但这并不是说行政管理体制改革不需要发挥自下而上动力机制的作用。我们这么多年行政管理体制改革的一个教训，就是改革动力层层衰减，越往下动力越小。行政管理体制改革、机构改革怎么把地方的积极性调动起来，是一个非常重要的问题。我认为这是完全有可能的。我们的行政审批制度改革，在一定程度上就是地方推动中央。从上世纪90年代开始，地方政府的行政审批制度改革开始起步和发展，取得了很大成效，为中央政府近年来大力度的行政审批制度改革，进行了先行探索，积累了成功的经验。很多地方创造了非常好的经验。为什么推动行政审批制度改革，地方政府走在一些中央部委的前面呢？因为地方政府站在经济发展的一线，经济发展的压力更大，地方之间的竞争也十分激烈。“春江水暖鸭先知”。所以很多地方政府特别是沿海比较发达地区的地方政府，要求尽量放松规制、降低门槛，让外资、内资方便快捷地进来。我们要借鉴行政审批制度改革的经验，让地方放手在政府体制创新中大胆探索，大胆试验。中央明确指出，在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构可以因地制宜设置。这就给地方政府创新留下了很大空间，授予了地方政府创新的尚方宝剑。一个县、一个市乃至一个省，都可以根据本地的实际情况，大胆地试，大胆地闯，风险不太大。而全国的情况很复杂，不可能动作太大，只能是渐进式地、稳妥地推进改革。

　　以上四个统一是一个整体，是一个前后衔接、循序渐进的过程。注重了这四个方面的统一，也就有力地促进了我国行政管理体制改革整体上的科学性、系统性、连续性和有效性，进而有力地推动了中国特色行政管理体制的全面建立和不断完善。

　　(作者袁曙宏为国务院法制办副主任)