今年年初，《社会保险法(草案)》(以下简称《草案》)开始公开向社会征求意见。在全国人大常委会的工作报告中，《社会保险法》的制定被放在今年计划安排的立法项目中的第一位，这部法律一直是舆论关注的焦点。

　　日前，在接受中国青年报记者独家专访时，现任中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、著名社保专家郑秉文教授表示，计划出台的《社会保险法》要想真正起到推动社保事业的作用，必须注意三个问题：第一，法律不能授权太多；第二，要借立法之机协调部门利益冲突；第三，要有突破性的制度安排，以破解社会保险统筹层次高低两难的困境。

　　从2006年初原劳动和社会保障部首次公开征求专家意见，到全国人大常委会向社会全文公布《草案》征求意见，在3年的时间内，郑秉文教授几乎全程参与了有关的工作。

　　授权太多就是“绕着困难走”

　　郑秉文教授首先表示，根据国际经验，经济发展最好和最困难的两个时期都是制定和完善社会保险制度的好时机，因此今年是我国制定《社会保险法》的好机会。

　　但是，他特别强调，一部好的《社会保险法》不能太空，否则会影响参保人的消费行为，从而制约经济增长方式的转变。另外，《社会保险法》应具有可操作性，这也是一个国际惯例。例如，美国《社会保险法》关于“养老和遗属保险待遇支付”的规定就长达57页之多。因此，郑秉文表示，计划出台的《社会保险法》不能像此前公布的《草案》那样，过多出现类似“由国务院规定”这样授权的条款。

　　在今年年初公开征求意见的《草案》中，明确授权的条款达9项之多，涉及公务员养老保险办法、城镇居民养老保险制度、农村居民基本养老保险制度、社会保险费用征收办法和征收机构等许多重要问题，由于起草者无法落笔，难以决定，只能“推”给国务院“另行规定”。

　　郑秉文告诉记者，这类“授权条款”虽然在许多法律中都能看到，但《社会保险法》最大的特点是，它是全国统一立法，地方不应有创新，部门不应有特权，要步调一致。在这样涉及全体人民切身利益的法律中，如果授权条款过多，会带来诸多坏处。

　　一方面，将更多的权力授权给各级政府，会造成社会保险的规定从中央到省、市、县，越往上越简单，越往下越详细，权力集中在基层政府，而各个地方在缴费水平、管理方式等许多方面的差异很大，会带来保险的转续更加困难等后果。

　　另一方面，通过授权条款这种形式，《草案》回避了很多棘手的矛盾，这不符合制定《社会保险法》的初衷。“制定一部法律，应该是做有效的制度安排以适应实际需要，至少能改造现有的社会保险制度，清理其中不合理的地方。”郑秉文教授说，“不应只将已有的制度用法律形式加以确认，不能对现有制度的不足之处采取‘绕着困难走’的处理方式。”

　　他表示，回避矛盾不但解决不了问题，而且会为日后的改革增加新的束缚，不利于国家的进步。“因此，如果不解决授权太多的问题，不通过制定法律解决现有矛盾，就出台《社会保险法》，可能会损害政府的公信力和法律的权威性。”

　　借立法之机解决部门博弈问题

　　郑秉文教授特别谈到，我国社会保险费的征缴一直实行“双重征缴”，计划出台的《社会保险法》理应解决这个“老问题”。

　　据了解，目前社保费的征缴是由税务部门和社保部门共同执行的，有些省份由社保部门征缴，有些省份由税务部门征缴，从社保费征缴的数量来看，大约各占半壁江山。

　　这个格局是1999年国务院颁布的第259号令《社会保险费征缴暂行条例》确认的，因为那时就已经形成了“双重征缴”的格局，在制定《征缴暂行条例》时也难以协调，只能规定允许两个部门同时征缴，由省级人民政府自行决定。可以说，1999年的条例本身就是一个妥协的结果。

　　在此前公开征求意见的《草案》中，由于两个部门在一些协调和配合方面没有达成共识，僵持不下，所以只能回避或授权。《草案》第57条规定：“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。”

　　郑秉文表示，这次也是部门博弈的结果。“毫无疑问，任何一个国家的任何一部立法，都是利益集团博弈的均衡结果。”他说，“但是，10年过去了，‘双重征缴’体制已经带来了许许多多的混乱问题，而如果计划出台的《社会保险法》对这个问题还是没有最后的说法，只能授权国务院。这样的规定等于没有规定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暂行条例》的那个‘原点’。”

　　郑秉文表示，应该借立法的机会，中央政府协调两个部门，拿出办法解决这个问题，并写进《社会保险法》。

　　法律要以制度创新提高统筹层次

　　所谓统筹层次，就是指制度收支的核算单位层级和资金流的收支结算层级。按照这个标准衡量，我国目前仅有少数几个地方实现了省级统筹，绝大部分地区仍然是市级、县级统筹，统筹层次太低一直是社会保险领域的大难题，它直接导致了各地保险水平差距较大，社会保险覆盖面特别是较落后地区持续较低，社会保险跨地、跨领域转续困难，流动性很强的非固定就业人群没有参加社会保险的积极性等问题。

　　郑秉文教授告诉记者，早在1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)就已规定：“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”但是，18年过去了，统筹层次一动未动，像辽宁，试点8年了，还是维持在市、县级水平上。

　　统筹层次低带来的坏处很明显，主要表现在两个方面：第一，地方之间差距明显，相互之间的衔接和转移障碍重重；第二，社保基金的管理效率低下，收益率太低。目前全国社保基金分割在2000多个县级、市级统筹单位，每个单位的五险基金基本上又都是相对独立管理的，分别由不同的行政单位管理，例如某市医保基金中心、某县养老基金科等等。每个科或中心就那么几个机关干部管着，他们不是专业人士，不太懂投资，目前规定又只有两个渠道即银行协议存款和购买国债，收益率太低，只有2%，“这在许多年份都是负利率，比如2008年CPI是5.9%，就是负利率”。

　　郑秉文教授表示，制定《社会保险法》理应解决这一问题，这应该是计划出台的《社会保险法》最重要的任务之一，因为“目前我国社会保险存在的诸多问题，其根子几乎都是因为统筹层次太低”。

　　“但是，在目前的制度框架下，如果强行通过行政手段将社会保险的统筹层次提高至省级统筹甚至全国统筹，也会面临诸多难题。”郑秉文表示，“由于地区发展程度差异太大，按照同样的缴费比例，各地区缴费标准肯定不一样，经济较发达地区的人就很难有参加这样的全国统筹的积极性。这就使整个社会保险面临逆向选择的风险，进而有可能出现收入减少，甚至收不抵支。”

　　因此，要有效解决统筹层次太低的问题，必须靠制度创新，需要另外制定一套具有中国特色的统筹标准。郑秉文表示，如果计划出台的《社会保险法》不能利用这次机会进行创新和改革，而只是一味地对现存制度进行“追认”，原有的问题依然存在，“如果这样，那么计划出台的《社会保险法》就会显得缺乏实际意义。”(滕兴才）