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　　事实上，既得利益者普遍反对，才是实施官员财产申报公示制度的最大阻力

　　文/徐凯

　　“阿勒泰在水面投掷下石子，渐成卷袭全国舆论的巨浪，其象征意义大于制度设计本身。”3月14日上午，国家统计局原局长李成瑞在自己的寓所中，对《中国新闻周刊》如此评价阿勒泰“试水”官员财产申报公示制度。这位87岁高龄的老人和北京大学法学院巩献田教授等2000多人，曾先后三次上书中央，要求为公职人员财产申报公布立法，并提出了立法草案11条。

　　全国范围的官员财产申报制度大讨论验证了李成瑞的判断。两会期间韩德云连续四年的提出相同议案，加上阿勒泰廉政公示网上公布的官员财产名单，引发了更广泛民众对于官员财产申报公示制度前所未有的热情。

　　“阿勒泰释放了人们潜伏已久的想象。”北大法学院教授王锡锌教授用诗意的口吻如是评价。

　　舆论渴望财产申报公示制度热情高涨的同时，也有诸多官员表态诉说制度实行的种种障碍：官员及其家庭的隐私权、财产范围难以界定、配套制度技术不完善、公布官员财产影响社会稳定等等。然而，受访专家普遍认为，以上障碍都不能构成官员财产申报公示制度迟迟难以实行的理由，推行官员财产申报公示制度时机已经成熟。

　　公职人员隐私权让位公共利益

　　“理论准备一度不足，是财产申报制度被架空的原因之一。”北京大学法学教授姜明安告诉《中国新闻周刊》。在法律理论上，公职人员个人和家庭财产都属于隐私范畴，强制其对外公布不具有正当性，曾经是反对推行官员财产申报制度的理由之一。

　　但理论界已经完全解决了这个问题。“公职人员隐私权必须让位于公共利益，已是法学家的共识。”姜明安说。

　　北大法学院教授王锡锌进一步阐释说，官员财产申报制度的必要性，来自于公共官员的职业伦理和现代社会中民众的知情权。从官员职业伦理看，作为“代理人”的官员必须为“主人”人民谋利益而非谋取私利，财产公开正是其应有之义；从知情权角度看，官员财产公开是民众监督权力的一个有效路径。

　　事实上，官员财产申报的国际实践已经足够丰富。基于普选理论，西方国家普遍建立起官员财产申报公示制度，以保证官员对于选民负责。李成瑞指着3月12日媒体上刊登的一条俄罗斯总统梅德韦杰夫带头每年公布个人财产的新闻说：“在这点上，中国应当向俄罗斯学习。”

　　在李成瑞和巩献田等人建议的立法条文中，凡是履行公共职务、纳入国家编制、由国家财政负担工资福利的立法、司法、行政机构和国有事业企业的县处级(包括副职)以上公职人员都应当申报财产。

　　“老子大官儿大款，老子抓权儿抓钱，这是中国官员腐败的普遍现象。”李成瑞解释道。因此，基于中国国情，申报人不仅应当申报本人家庭财产，还应当申报独立成家的子女财产。

　　至于财产范围，则包括一切不动产，现金、存款、有价证券和期权，汽车和其他贵重用品、饰品和字画、古玩等收藏品，以及价值在一定数额以上的其他动产。另外，申报人在境外、国外的财产亦须申报。

　　“阳光法案”重在公开

　　官员财产申报制度包括两个核心环节：申报和公示。阿勒泰地区推行的制度将申报分为公开申报和秘密申报，其中秘密申报部分不对外公开而是组织部门掌握。“秘密申报制度”被认为是阿勒泰模式最大的制度缺陷。

　　“凡是申报则必须公开，否则财产申报制度反而成为腐败官员的保护机制。”李成瑞表示。申报是手段，公开才是目的，可以在“终端”意义上使权力滥用和腐败行径更容易露出“马脚”。

　　财产对外公开，才能避免“走过场”的老路。根据《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称“收入规定”)，县处级以上官员必须向组织部门申报收入。“由于不对外公开，实际上只是每次工资发下来让秘书抄到申报表上去，毫无意义。”李成瑞说。

　　根据李成瑞的设计，申报内容应在相应的互联网和大众媒体上公布，如中央机关申报人的申报在全国人大网站和中央级报刊上公布，国有企业申报人的申报，则在本系统内公布。

　　当然，作为一项反腐的重要制度，仅有申报和公示两个环节是不够的。在反腐败专家、中央党校教授林吉吉看来，另外三个环节必不可少：一是要增强监督核查力度；二是落实责任追究制度；三是建立干部信用档案以备查阅。“只有每个环节都落到实地，财产申报制度才能发挥效力。”

　　李成瑞则最关心监督和执行机构。在他们的建议书中提出：将国务院下属的监察部升格为对全国人大负责的廉政监察院，将党中央委员会领导下的中纪委升格为向全国党代大会负责的纪律检查委员会，由这些机构负责落实官员财产申报法。“没有一个依法独立的、权威性的、强有力的监察机构，即使制定了法律，也难以得到认真的实施，很可能走了过场。”

　　配套制度技术不完善曾被反对者认为是建立官员财产申报制度面临的最大障碍：金融实名制未能实施、银行间未能实现联网、国家金融监管不力等。王锡锌承认配套制度不跟上，确实会对制度执行有所影响，但是，“申报和公示是核心制度，只要建立起核心制度，配套制度在落实过程中能得到逐步完善”。

　　具体而言，主要的配套措施应有：实行个人终身独立银行账户制度，限制现金使用，实行信用卡和银行转账支付制度，实施真正意义上的金融实名制；实行遗产税与赠与税制度；完善预防资金外逃制度，严厉打击洗钱犯罪活动等。

　　这些配套制度的建立并非一朝一夕之功，因此，“更加说明了核心制度在前，配套制度跟进的必要性。”李成瑞说。

　　“要试验，更要政治决断”

　　事实上，既得利益者普遍反对，才是实施官员财产申报公示制度的最大阻力。媒体报道称，阿勒泰地区受访官员有70%反对该项规定。

　　王锡锌则认为，反对呼声越高，说明官员财产申报制度越重要。“如果官员集体反对，说明该制度确实能击中腐败官员的痛处。”但他同时认为，该制度也是对于官员的保护。“人性天然有弱点，很多官员之所以腐败，其实受到了现行制度缺陷的诱惑。完善了阳光法案，对于官员本人也是一件好事。”

　　还有人担心，一旦官员公布所有财产，可能引起社会不稳定。有人调查，某省多数厅局级干部拥有大量资产，一旦对外公布，会使舆论哗然。

　　姜明安向《中国新闻周刊》分析，要使官员财产申报制度实施，则必须满足三个方面的条件：一是制定基本法律制度，如公务员法、行政处罚条例；二是政局保持稳定；三是官员腐败面不是太大，因此公布出来不会引起动荡。目前前两个条件已经满足，而第三个条件则是个未知数，因此不可冒进。

　　为避免阻力和社会动荡，他建议，可在阿勒泰试验的基础上，继续挑选地区或部门进行试点。“最好是东部富裕地区省份，试点意义大；或者检查系统这样的部门，这样的部门贪腐机会少，因此阻力小。”姜明安说。

　　林吉吉则向中纪委建议，可在完善“收入规定”的基础上，真正落实审查监督和责任追究环节，并先在同级别的官员之间公示，此后再慢慢扩大到对外全部公示。“同级别官员彼此相知甚深，而且也有竞争关系，因此公布出来最有效果。”

　　李成瑞和巩献田等人的建议书则主张由全国人大立法，全面实施。李成瑞说，应当看到，公职人员财产收入中存在的问题，有相当部分属于多吃多占、违反政纪党纪的性质，真正构成贪污犯罪的毕竟是很少数。早在1994年，全国人大已将官员申报财产列入立法规划，至今已有十多年，步履蹒跚，一拖再拖。

　　无论希望一步到位，还是赞成逐步推进，诸专家一致认为，官员财产申报是一项自上而下的制度，必须得到政治决断的支持。“中央的‘决断’显然比十个、百个阿勒泰‘试验’重要得多。”王锡锌说。

　　当前，能否呼应广大人民高涨的诉求，以公职人员财产申报公示制度推进廉政建设质的进步，这道摆在面前的重大课题，考验着决策层魄力几何。 ★