承德政府预算报告在人大未能通过，两度修改增加民生投入，削减政府采购，7000万让利民生后终获通过。让政府开支处处透明，让监督从事前、事后走向事中，广东预算监督给我们提供了什么样的借鉴经验？我们又该让监督如何从程序走向实质？《新闻1+1》为您解析。

　　主持人(王跃军)：

　　您好，欢迎收看今天的《新闻1+1》。

　　近日，一件按道理来说本不应该成为新闻的事件却成为了新闻，那就是在河北的承德市，市人大将市政府2009年的财政预算草案两次打回进行修改，第三次才得以通过。人大对于政府的预算具有审议、批准和监督的权力，为什么承德市人大的做法有人称作是“破冰之举”，人大对于政府的预算说“不”，应该有哪些需要进一步完善的地方，因为这关系到我们公众的利益。今天我们特别请来了中国宪法学会副会长莫纪宏教授来和大家一起探讨。教授，您好。

　　莫纪宏：

　　主持人，你好。

　　主持人：

　　首先我们还是一起来看一看承德这个事件的始末。

　　(播放短片)

　　解说：

　　在我们的记忆中，政府预算报告一次通过司空见惯，但是政府预算两遭人大打回却是罕见事。今天，《法制日报》就报道了这样的一条新闻，并很快被各大媒体转载。

　　社保投入从两千万元提高到四千万元，教育投入从原来的一千多万现在改为两千多万元，政府采购费用削减了七千多万元。据《法制日报》报道，在今年的承德市人民代表大会上，承德市政府2009年预算报告草案接连被代表打回修改了两次，直到更改了预算方才被通过。

　　据报道，今年承德市人大提出了预算审查原则，有钱先紧着老百姓花。这个原则公布后，产生了立竿见影的效果，预算报告第一次审议，市人大代表坦诚相待，仗义执言，有人反映百姓收入与财政收入不匹配，还有人提出，不要单纯追求GDP增长，因此，预算报告首次未通过。预算报告修改后第二次审议，人大代表们仍不依不饶，反映修改后的预算报告在教育、医疗、社会保障上投入、调整得还不够，随后，预算报告再次修改后第三次审议，预算报告终于有了大幅度的修改。

　　据悉，这条新闻是承德市人大常委会财经委副主任李文林打电话透露给《法制日报》的。今天，李主任表示压力很大，不便接受我们的采访，我们采访了承德市人大常委会财经委的苏主任。

　　苏主任(承德市人大常委会财经委)：

　　那个报道中间有很多不实之处，那是我们一个副主任，已经退休二线的一个同志写的，他的意思是想写，财政预算审查过程中怎么做好事先审查。等到网上这个东西刚才下载我也看了，把这个事先审查说成是人代会过程中的审查，说成是人大代表的审查，那就不对了。

　　解说：

　　据苏主任介绍，今年2月，承德市人代会开了三天半，政府预算报告是当场通过的，人大财经委是在政府预算报告提交人大会之前进行预审的，并提出了一些修改意见，但新闻中提到的数字是否属实，苏主任表示不清楚。

　　苏主任：

　　我们这里历来政府和人大之间，特别在财政预算这快始终是配合得非常好的。今年的情况也是很正常的，审查过程中人大提出来，要有一些倾斜，但是也没有说。

　　解说：

　　承德政府预算两遭人大打回修改，究竟是在人大会前还是人大会召开中，我们尚不知晓，但是对于人大一追到底的监督行为，今天很多媒体都急于肯定。《新京报》发表评论说，打回预算报告是正常的人大监督，承德的破冰之举应成为公共政治生活中的民主常态。《燕赵晚报》发表评论说，人大代表不是好好先生，承德市人大的做法令人称道。

　　主持人：

　　莫教授，刚才从这个片子当中我们看到，打回去是肯定打回去了，打回去两次，但是从程序上来看，刚才苏主任也没有说清楚究竟是会前打回去还是会中打回去的，你觉得可能是在哪个程序当中两次将政府预算草案打回去进行修改？

　　莫纪宏：

　　我个人觉得承德人大把政府的预算工作报告打回去，应该是在事先这个程序，也就是说在承德市人代会召开之前一个月，根据《预算法》第37条的规定，由承德市人民政府财政部门把今年向人大提起的财政预算报告的主要内容提交承德市人大专门委员会，就是财政经济委员会进行审查。可能人代会之前一个月在审查的过程中发现问题了，在人代会开之前发回去两次。我想应该在人代会开之前发回去两次，而不是在开会期间由代表审议，说不行了，再退回去一次，然后再退回去一次，最后再表决，那样会也没法开，这个过程肯定是不可能发生的，我想应该是一种事先的审查。

　　主持人：

　　对于政府的财政预算进行审查和监督，我们看到在事前实际上是有这样的法律依据的，在这个过程中还有哪些阶段或者哪种方式进行审查和监督？

　　莫纪宏：

　　在我们国家，根据《预算法》和各级人民代表大会《监督法》的这些法律规定，对政府做的预算有几种监督方式：

　　首先，人大的监督。包括人民代表大会会议的监督和人大常委会的监督。人大会议的监督，因为我们的宪法第99条规定，县级以上人民代表大会有权审查和批准县级以上人民政府的预算以及预算执行情况的报告，所以在人代会开会的时候，代表坐在一块可以来审查预算报告。

　　另外还有一种由人大常委会进行的监督。《监督法》第15条规定，每年6月到9月这期间，县级以上人民政府把上一个年度的预算决算草案应该提交本级人民代表大会常务委员会进行审查和批准。

　　第三，因为我们国家财政预算每一届政府都是总预算，里面既包括本级预算，又包括下届政府预算，所以在通常情况下，《预算法》第四十一条规定，县级以上人民政府按照预算法规定，汇总下一届人民政府的预算，提交本届人大常委会备案，《预算法》第十一条规定，如果县级以上人民政府在汇总下一届人民政府预算时，它提交本届人大常委会备案的时候，如果发现这个预算本身跟法规有矛盾，它就可以来请求本届人大常委会进行审查。

　　主持人：

　　就是从审查的角度来讲，程序很多，方式方法也很多。我们也看到对于承德的做法有不同的声音，有的人觉得本身你做的就是人大职权范围之内的事情，没有什么了不得的，但是也有人说这是“破冰之举”，怎么来看待后面这种评价，它是一种“破冰之举”，意义在哪里？

　　莫纪宏：

　　我个人觉得，如果它属于事前审查，本身这是按照预算法规定的法律程序来做的，当然“破冰之举”可能有新闻的效应。实际过程中，其实这些年人大在审查政府预算报告的时候，特别是事先审查的时候也有经常打回去，也有的地方，当然我也不说哪些地方了，像人大常委会在审查预算报告的时候，觉得预算报告不行，搞点虚假的数据，打回去让他们修改。政府拿回来还是不行，怎么办呢？人大常委会就认为你们这个政府态度不太认真，后来干脆把财政局长都罢免掉了，这种案例还是有的。

　　主持人：

　　但是从整体的情况来看，类似承德这样的，把政府预算报告草案两次打回去的并不多，给大家的感觉，似乎人大在监督方面勇气和胆量不太足。

　　莫纪宏：

　　我个人感觉这次影响这么大，可能还在于承德市人大财经委员会在事先审查政府送来预算报告的时候，它可能发现里面有很多项目有问题，最后很多项目都改了，可能偏向于民生里面，最后达到七千万元，这是一个很大的数字。一般来说像政府提交的预算报告，不管是事先审查还是在人代会期间，如果通过人大这个程序，变动这么大，说明人大在这里面起了很大作用，如果这个新闻舆论再放大一下，大家肯定觉得这个事是有史以来第一次，其实不是，我认为这是很普通的一件事情。

　　主持人：

　　今年“两会”期间吴邦国委员长提到，人大的监督不是掣肘，不是唱对台戏。怎么样来看待人大和政府两者之间这种监督与被监督的角色定位？

　　莫纪宏：

　　我个人觉得，如果说从人大对一府两院的监督，特别是对政府工作的监督来说，过去我们往往把它理解成为我监督你，我让你干什么你就干什么，好像是一种单向的。其实监督在我们宪法、《组织法》或者《监督法》中间，监督是一种制度，监督本身不是目的，根本的目的还是要把政府工作搞好。所以我觉得承德市人大这一次把政府的预算报告发回去两次，它的意义非常重大，重大在哪儿呢？我不是说一竿子就否定你，或者在人代会的时候就让你不通过，让你难堪，我是要真正地通过人大监督程序把这个预算搞好，给我们本年度的预算和本年度的经济发展提供一个基础。比如在2005年，新疆昌吉市人大常委会就把政府提交的2004年决算报告否了，还真有否的。我觉得像承德市这个的意义非常重大，你否了不是事，毕竟你把当年度的预算否了，它还要工作呢。

　　主持人：

　　但是最后它还是起到了相应的推动作用。

　　莫纪宏：

　　通过监督，通过发挥，双方之间达成一个默契，最后使这个预算真正能够反映老百姓的要求。

　　主持人：

　　应该说近几年人大在监督各方面的工作，大家可以看到是有目共睹，在不断向前进步，对于政府的预算的审查、监督，哪些方面要进一步完善呢？我们稍后将继续。