行政复议法修改将逼退“官官相护”

　　国务院法制办主任曹康泰今天(19日)明确表示，“要适时修改行政复议法”。

　　据国务院法制办有关部门负责人介绍，全国通过行政复议化解的行政争议每年约8万件左右，近3年每年平均增长10%。近年来全国行政复议纠错比例达33.59%。

　　有关人士指出，通过行政复议化解的行政纠纷数量不断增长，说明人民群众对行政复议制度的了解和信赖程度不断提高。与此同时，行政复议体制改革也不断推出创新动作。在这个背景下，1999年出台的行政复议法显得“太滞后了”，“改革呼唤立法支撑”。

　　据了解，行政复议法将在扩大行政复议范围、审理组织、审理机制、结案方式和管辖制度五大方面作出修改，改革的方向是逼退“官官相护”。

　　行政复议法十年酝酿适时修改

　　33.59%———也就是三分之一多。

　　这是近年来全国各级行政复议机关的综合纠错率。

　　另一组数据是，我国通过行政复议化解的行政争议每年约8万件左右，近3年每年平均增长10%。国务院2008年共收到各类行政复议申请866件，几乎比2006年的数量翻了一倍。

　　从今天正在举行的全国行政复议工作经验交流小组会上传出的这些数据令人喜忧参半。有关人士指出，这些数字的取得，与近年来各地涌动的优化行政复议创新潮密切相关。令人忧虑的是，“这些创新动作是赢得了老百姓的认可，但却苦于没有现行法律依据。1999年出台的行政复议法太滞后了，这使我们很着急”。黑龙江省一位行政复议人员对记者说。

　　正是在这样的背景下，国务院法制办主任曹康泰的一句话兴奋了所有人的神经，曹康泰明确表示：“要适时修改行政复议法”。

　　创新频频遭遇“于法无据”

　　北京行政学院教授金国坤是北京市行政复议委员会委员，就在前两天，他还参加了北京市一批行政复议案件的审理。“在这个复议委员会里，从社会聘请的专家占了大多数，我属于其中之一。我们都比较超脱，站在第三方立场发表意见。因为非官方的人数多，按照少数服从多数的原则，我们的意见成为主流意见，当事人都感到比较公正。”

　　这是一种全新的审理程序操作。2007年11月14日，北京市正式成立了行政复议委员会，28名委员中有18位是来自北京部分高校、研究机构和国家部委的知名专家学者。当时舆论普遍认为，吸收社会专业资源实行专家审议、科学断案，有利于进一步消除人们对行政复议“官官相护”的疑虑，增进申请人对案件裁判结果的认同。

　　“事实也的确如此。我感到这个委员会最大的亮点在于具有独立性，是一个专门组织，而不是‘上级监督下级’那样让人难以信任与接受。”金国坤说。

　　不仅是北京，黑龙江省的探索步伐也不慢。

　　在黑龙江省哈尔滨市，35名行政复议委员会委员，主要由法律界专家学者组成，其中法学教授、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”占93%。

　　在委员会运行中，立案权与调查权是分离的，调查权与议决权是分离的，委员会委员集体议决行政复议案件的处理意见，以市政府的名义作出决定。

　　一年实践下来，通过委员会议决的案件无一起引发诉讼，申请人也没有再上访。更重要的是，找上门来的案子多了，市政府受理行政复议案件同比增长22%。同时，行政机关自我纠错的数量大大增加。

　　事实上，国务院法制办早就开始力推行政复议委员会试点，并要求在今年4月底前，8个试点省市要上报试点方案。

　　对此，金国坤直言不讳地说：“行政复议委员会的运作，从严格意义上讲是缺少法律依据的。按照现行行政复议法的定位，行政复议应当由上一级行政机关复议下一级行政机关，行政复议委员会的独立运作，显然有所突破。”

　　行政复议体制正在尝试的另一项重大改革———相对集中复议审理权，是我国行政复议制度改革尝试的大动作，但也面临“缺少法律依据”问题。然而，“这项改革也是不改不行”。

　　据初步统计，按照我国条块分割的行政管理体制，我国现有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50%。行政复议权与行政复议力量过于分散的问题，已成为制约行政复议解决争议的瓶颈。

　　2007年7月，哈尔滨市行政复议受理办公室开始对外挂牌，除处理市政府直接受理的行政复议申请外，还接收转送申请人递交的属于全市各级行政复议机关管辖的行政复议申请，并根据申请人的选择和法律规定，将申请转交有关行政复议机关依法处理。

　　哈尔滨市政府法制办副主任单国俊说：“这一新机制为探索实行相对集中行政复议审理权做了很好的准备。”

　　现在，哈尔滨市全市行政机关的具体行政行为文书上，都有市行政复议受理办公室的地址和电话，方便大家申请行政复议。哈尔滨市行政复议受理办公室运行一年来，共接待申请人1000多人次，对85件符合行政复议受理条件的行政复议申请转送有关行政复议机关处理。因有权监督转送案件的办案质量，有群众表示不再到处上访，找这个办公室就行了。

　　改革呼唤立法支撑。有专家告诉记者：“直接提相对集中复议权，肯定与现行法律不符。相对集中复议审理权的创新提法，是在打擦边球，有点遇到红灯绕着走的意思，但毕竟创新的步伐不能被滞后的法律拖累。”

　　一位基层一线人员甚至跟记者说：“如果对行政复议法的修改要两三年后才能进入程序，那我们真是感到太慢了。”

　　行政复议法至少要改五方面

　　“推动行政复议体制机制创新，是我国现阶段行政争议的特点和政府应对依法定纷止争的新形势所决定的。”国务院法制办主任曹康泰说。

　　记者在本次会上了解到，如今“民告官”案越来越多，反映出老百姓不仅要求弄清法律是非，而且要求解决现实利益；不仅希望解决当前利益，而且希望解决长远生计；不仅要求解决实体利益，而且要求参与解决过程。行政复议作为一种诉求渠道，必须取信于民。围绕这一点，行政复议法的修改，至少包括五大方面。

　　“扩大行政复议范围”无疑是最重要的一点。在目前我国政府职能转变不到位、还习惯大包大揽的情况下，一部分政府管理行为，是难以进入行政救济渠道的，这也是广大群众“信访不信法”的一个潜在制度原因。要解决这一问题，就必须扩大行政救济范围，明确规定，只要公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到行政主体行使公权力的侵犯，无论作为还是不作为，无论是抽象行为还是具体行为，都应当纳入行政救济范围。

　　这意味着诸如村委会受行政机关委托实施的非自治性行为、学校行使公权力影响学生受教育权的行为、行政机关招录公务员的行为等，都可以纳入行政救济范围。行政诉讼一时做不到的话，行政复议领域可以率先实现。

　　其次，审理组织要改变，要按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，积极探索和完善行政复议审理机制，诸如相对集中行政复议权，努力解决行政复议权和行政复议力量过于分散问题，逐步实现县级以上政府只设立一个综合性行政复议中心，统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。

　　审理机制是急待修改的第三方面，“灵活多样”将是修改的目标。据透露，今后将通过设立行政复议委员会等方式，吸收专家学者等专业人士和外部力量参与审理案件，提高社会公信力；区别行政争议的繁简程度，努力探索调查方式的多样化，灵活运用书面审查、实地调查、公开听证等方式审理行政复议案件。

　　第四个要修改的地方是，按照有效化解行政争议和有效促进依法行政的要求，积极探索符合行政复议特点的结案方式，追求更有弹性更合理，进一步完善撤销、变更、申请人主动撤回、被申请人自我纠错、和解调解等结案方式。

　　进一步完善行政复议管辖制度、证据规则等制度，是要修改的第五方面。

　　据悉，国务院法制办将选择适当时机与行政法学会联合举办行政复议论坛，重点围绕行政复议制度体制机制创新等重大问题进行研讨。同时，开展行政复议制度比较研究，认真总结和借鉴国外行政复议制度好的做法和经验。在此基础上，适时修改行政复议法。 (记者李立)