(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　抗旱机制缺位凸显

　　中国还没有建立起一套完整的抗旱投入、配套工作机制，更多时候是在靠“一事一议”来解决问题。一事一议的结果，抗旱更多时候以“应急”来展现

　　本刊记者/杨中旭

　　“历史上首次启动I级抗旱应急响应机制”——这样的新闻标题足以让海内外的华人同时感到紧张。

　　更有甚者，数家媒体或评论员采用了“旱灾危及粮食安全”的提法。或许近两年自然灾害已经绷紧了人们的神经，无论舆论，还是民众，都对春节之后的这一“突发事件”高度关注。

　　不会威胁粮食安全

　　2月9日下午2时30分，吕娟风尘仆仆地赶回北京。3时许，这位国家防总赴山东省抗旱专家组组长在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这次旱灾虽然严重，“但还比不上2000年的那次大旱”。

　　在接受本刊采访时，今年中央“一号文件”的一位起草者明确表示：夏粮减产，旱区农民减收是肯定的，但此番旱灾不会对粮食安全构成任何威胁，因为粮食连续5年丰收，国家早已做好粮食储备工作。

　　作为抗旱应急响应机制的起草者之一，吕娟表示：这一机制从2006年方才开始启动，准确的说法应该是，2006年之后首次启动I级抗旱应急响应机制。

　　《中国新闻周刊》采访到的多名水利专业人士、三农学者均认为媒体对这场旱灾的报道有所夸张，不过，受访的专业人士众口一辞：适度夸张未必是坏事，因为抗旱水利投入的历史欠账实在太多了。

　　在接受采访时，中国水科院水资源所副所长秦大庸向《中国新闻周刊》记者透露了一则“秘闻”：中国科学院、中国工程院两院院士石元春曾经因为治理华北地区的盐碱地大获成功而深受业界信赖，但石元春自己却保持着清醒的头脑。他说，盐碱地的治理成功，地下水位的下降才是主因。

　　《中国水危机》一书写道：华北地区的海河流域，大小300条支流。地下水严重超采，600亿立方米不可补给的深层地下水资源采空了一半以上，形成超过4万平方公里的地下水漏斗区。书中说，这个漏斗区的面积，位居世界第一。

　　对渴盼丰收的农民而言，盐碱地与土壤缺水，如果只能两害相权取其轻的话，农民会选择后者。但历史往往吊诡，在地下水位下降之后，遇到大旱之年，土壤缺水就成雪上的那层霜。

　　至此，水利工程、特别是灌溉工程的重要性已经不言而喻。只是，抗旱工程的投入，“这么多年来从来就没有充足过”。秦大庸说。

　　抗旱：不受宠的孩子

　　根据国际间的惯例，一国水利工程的总投入，约占GDP的0.6%～0.8%，底线是0.5%。但在中国，却一度徘徊在0.2%左右。秦大庸算了一笔账：加上年底突击花钱200亿，2008年中国水利总投入约为650亿，而GDP却已经突破了30万亿，“水利投入只比0.2%多一点点”。

　　即使在这区区0.2%之中，抗旱经费也只能分得其中很小的一杯羹。在接受本刊采访时，水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶承认，1998洪水之后，国家加大了对水利工程的投入力度，“但却是以防洪为主的”。

　　投入上的厚此薄彼，在方方面面显露出来，哪怕是课题研究也是如此。同一级别的课题，抗旱的课题经费是5万元，防洪的课题经费是15万元，在学术圈内早已见怪不惊。眼看着抗旱法律缺位、机制缺失，学者们为加强研究、尽早填补制度空白计，不得已走上了“挂羊头卖狗肉”的道路。

　　在一次学术评审会上，有评委对名为《就缺水地区水量应急调度预案》的课题提出质疑，理由是文不对题，文章全是抗旱的内容。课题负责人只好实话实说：不以防洪的名义上报，课题很难获得批复。

　　和防洪相比，抗旱更像一个不受宠的孩子。一位学者做了一个形象的比喻：父母总是对体弱的孩子偏心，防洪抗旱也是如此。洪水一来，就会对人民生命构成威胁，而旱灾一到，无非是减产而已，挺一挺就能过去。国家财政有限，就只能先流向最紧迫的防洪工程。

　　在水利学者的这个圈子，没有人否认1949年以来国家对水利工程投入的巨大贡献，但关于“抗旱不受宠”现象的感同身受，却持续了将近30年的时间。

　　从1980年广为推广的家庭联产承包责任制，短期内迅速释放了农村产能，中国粮食产量一度攀上高峰。但在硬币的另一面，农地被人为分割为以家庭为单位的小块，也人为增加了灌溉工程的覆盖难度。

　　但在当时，并不是所有人都意识到了这个问题。一些老资格的水利学者回忆，当时的政策制定层面由于经验不足，对水利抗旱工作有所忽视。这一局面，在1982～1986年连续5个中央“一号文件”锁定农业问题时也未见根本改观，直到上世纪80年代末才有所缓解。

　　就在旱情广为人知的2月初，2009年“中央一号”文件公布，文件中关于取消粮食主产区风险基金配套的举措令很多水利业者羡慕不已：此前粮食主产区风险基金配套要求中央和地方财政按照1：1的比例出资，此番中央财政多支出超过300亿人民币，替财政更为困难的粮食主产区地方财政埋单，以改变“越种粮越贫困”的现象。实际上，这一现象同样在水利工程上“无独有偶”，秦大庸透露，地方财政在水利工程上的配套资金，长期以来只能完成其中的30%～40%。

　　配套机制的缺失，在此番抗旱工作中难免带来恶果。位于黄河流域的万家寨水库，在财政大笔投入之后，已经具备6亿立方米蓄水能力，但由于配套灌溉管道的缺失，可利用灌溉水源却只有2亿立方米。

　　事倍功半的投入机制，无疑令此番抗旱工作雪上加霜。“全国农田的灌溉面积比例，只有40%左右。”吕娟告诉《中国新闻周刊》。

　　抗旱机制亟待完善

　　就在山东指导抗旱救灾期间，吕娟告诉媒体：中国的抗旱法律目前尚是空白。回到北京后，她对《中国新闻周刊》说：现在国家还没有建立起一套完整的抗旱投入机制、配套工作机制，更多时候是在靠一事一议来解决问题。

　　一事一议的结果，更多时候以“应急”来展现。除了启动I级抗旱应急响应机制，2月7日，国家防总常务副主任张志彤在接受央视采访时表示，必要时需从上游调水。

　　“防洪的逻辑线条相对简单，沿着河流一条线贯穿即可。”程晓陶说，“但旱灾不同，它反映了一个面，治理起来涉及方方面面，相对要复杂得多。”

　　在灌溉面积只有40%的情况下，跨地区调水，跨流域调水固然成本巨大，但在冬小麦麦苗的嗷嗷待哺声中已然无可选择。问题是，“上游的水电站需要蓄水发电，此时向下游放水，双方又不是同一部门，还需要更高一级领导的协调”。

　　据《中国新闻周刊》了解，根据I级抗旱应急响应预案的相关规定，国家防总有权“在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员，事后应当及时归还或者给予适当补偿”。

　　“此时就是指令性计划的宏观调控，没有讨价还价的余地。”秦大庸说。

　　这位水资源学者还估计，此番旱灾的地区，居民生活用水、工业用水都将有所收缩，以保证灌溉用水。“打个比方说，一座缺水城市的三口之家每月的用水指标的8个立方，旱灾期间可能减为3个立方。”

　　尽管根据《中华人民共和国水法》第二十一条规定：开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运需要。但秦大庸表示，那只是一般的规定，应急状态下，完全可以“本末倒置”，“发电也好，洗澡也好，工业用水也好，现在哪个能有口粮重要？”

　　尽管此番旱灾暴露出了抗旱投入和抗旱机制的缺失，但在业界实际上早已开始着手亡羊补牢。随着研究和认识的深入，国家防总在2003年提出了影响深远的两个转变：从控制洪水向管理洪水转变，从单一抗旱向全面抗旱转变。在这一思路影响下，国家防总先是在2006年2月下发了抗旱预案编制大纲；2007年7月底，国务院又下发《关于加强抗旱工作的通知》，将全面抗旱机制搭出雏形；2008年底，国家防总又下发“抗旱工作规划”和“抗旱工作技术编制”两个大纲，为全面抗旱工作再埋地基。

　　“这个月的20日，我们马上就要召开《中华人民共和国抗旱条例(草案)》的研讨会，这并不是因为这次旱灾而提前召开。”作为中国水科院防洪抗旱减灾研究所的副所长，吕娟告诉《中国新闻周刊》，“这个条例去年就已经进入国务院常务会议审议阶段，我们只是在不断完善它。”

　　关于抗旱工作机制的建设，吕娟表示，基础性工作的效果不可能立竿见影，但会在未来起到决定性的作用。 ★