●严管“红头文件”，比纠正一个错案、批评一个表现不好的领导干部更为重要

　　回首即将走过的2008年，被曝光的“问题红头文件”依然不少：

　　贵州德江县为支持“扶阳古城”旅游开发，出台“红头文件”，要求全县干部职工去旅游；江西南昌红谷滩新区出台“窗帘红头文件”，要求所有临街建筑物外露窗帘必须用纯白色；河南漯河裴城镇政府发布“玉米红头文件”，要求农户收割玉米须先缴费办“砍伐证”和准运证……

　　12月26日，人民日报国内政治部举行“规范性文件监督管理暨人民日报《红头文件评点》栏目研讨会”。记者从会上了解到，全国已有八成以上市县政府建立规范性文件备案审查制度；加大“红头文件”规范，已列入国务院法制办明年工作重点。

　　有关专家呼吁，除了“红头文件”备案审查制度外，还应出台行政法规，从制定到出台、从实体到程序，对“红头文件”全程严控。

　　文件治国：“家底”难摸清

　　●行政管理对社会发生效力的文件中，85%是各级政府制定的规范性文件

　　“红头文件”，占据中国政令的主体。一个通行的说法是，行政管理对社会发生效力的文件中，85%是各级政府制定的规范性文件——俗称“红头文件”。

　　研讨会上，国务院法制办主任曹康泰这样评价：规范性文件，既是行政决策的结果，又是行政管理的依据。它不是针对特定的人或事，而是对所有人具有普遍约束力。一旦其出现偏差或者不适当，损害的将不是个别人的利益。

　　人民日报社副总编辑杨振武认为，“红头文件”尽管不算法，但作为行政的重要规则和依据，在政府管理中发挥着不可替代的作用。对加强“红头文件”监督管理，有助于推进我国政府依法行政、建设法治政府的进程。

　　中国社科院政治学研究所副所长房宁则用“文件治国”一词，描述“红头文件”的重要位置。“把好政府文件这关非常重要。如果一个领导、一项决定有问题，只会引发个别问题；如果一个文件有问题，伤害的就是一大片、一个阶段”。

　　中国到底有多少“红头文件”？

　　事实上，从中央到地方政府及其部门，甚至是乡政府、村委会都可以发布“红头文件”，其数量庞大、涉及面广，“家底”很难摸清。

　　“对红头文件的监督，要比纠正一个错案，批评一个表现不好的领导干部更为重要，影响面更广。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任王尚新，结合自己的工作实践更有感触。

　　备案审查：有功也有惑

　　●省级政府收到备案文件6万余件，2174件存在违法情形，绝大多数已纠正处理

　　据不完全统计，从1987年规范性文件备案审查制度建立以来，省级政府共收到报送备案的规范性文件6万余件；经审查，共有2174件不同程度地存在违反上位法规定的情形，绝大多数已纠正处理。

　　2001年，是备案审查制的一个重要突破点。国务院发布《法规规章备案条例》，要求各级政府依法加强对下级行政机关发布规范性文件的监督，建立相关备案审查制度。这让备案审查制有了“尚方宝剑”。此后，该制度大步迈进：2003年至2008年上半年备案41982件，占备案审查制建立21年来总数的60%。

　　曹康泰说，目前，已有31个省级政府和30个较大市，出台了95部有关“红头文件”备案监督管理的地方政府规章。省、市、县、乡(镇)“四级政府、三级备案”的体制框架已基本形成。

　　备案工作成效显著，也面临困惑。研讨会上，与会代表普遍感到，备案审查制除了存在事后监督的局限外，还存在“三不”：制定机关报备积极性不高；政府法制机构人员不足，很难做到有备必审；有的地方政府法制机构权威性不高，即使发现问题纠错难度也很大。

　　人大监督的加入，为备案审查打开新路。

　　在云南，省政府、昆明市政府制定的“红头文件”须在公布后30日内报人大常委会备案审查。省政府法制办相关负责人介绍，各级政府报送规范性文件过去仅有23件，占当年应报备案的1/3；今年前 11月，已共报送规范性文件备案607件。

　　全程控权：看“湖南经验”

　　●3.5万余份“红头文件”因内容有问题或过期不适用而被叫停，占清理总数的46.5%

　　3.5万多份“红头文件”，刚刚被湖南省叫停。

　　省法制办副主任唐世月在研讨会上介绍，2008年下半年，湖南省对现行“红头文件”大摸底大清理，共清理出7.6609万件；其中3.563万件因内容有问题或过期不适用而被废止或宣布失效，占清理总数的46.5%。

　　今年4月17日，湖南省出台我国首部统一行政程序地方政府规章——《湖南省行政程序规定》，并于10月1日起施行。该规定全程全方位监督“红头文件”：

　　——全面实行合法性审查，省委和省政府联合制定的红头文件，垂直管理部门的红头文件也不例外；

　　——规范性文件由本级政府统一登记、统一编号、统一公布；

　　——规范性文件的有效期为5年，标注“暂行”、“试行”的规范性文件有效期为2年……

　　唐世月说，仅10月1日以来，省法制办已经对39件规范性文件进行合法性审查；其中2件我们发现有问题，建议政府不予制定。省政府均采纳了我们的意见。

　　国务院法制办协调司司长青锋介绍，进一步规范红头文件工作，是依法行政的重点工作之一。将严格红头文件的制发权限和程序，从源头加强监管；并建立红头文件定期评估制度和定期清理制度。

　　监督提速：内外须结合

　　●应积极探索新闻媒体对规范性文件进行监督的有效途径和长效机制

　　在黑龙江省望奎县，红头文件出问题，制定机关领导将挨“板子”。该县县长顾百文在研讨会上介绍，“红头文件”的质量高低，已纳入县委目标实绩考核体系进行奖励；纳入纪委行风评议，以亮黄牌、行政处分等方式追究责任。

　　研讨会上，人民日报今年新设的《红头文件评点》栏目受到与会代表一致肯定。一年来，该栏目刊发28篇稿件，监督差的、表扬好的、透视有争议的，直接促动一些“问题红头文件”及时纠正。

　　“人民日报充分发挥了主流媒体的舆论引导和监督作用。”曹康泰表示，舆论监督是加强规范性文件监督管理的重要手段，应积极探索新闻媒体对规范性文件进行监督的有效途径和长效机制。

　　研讨会上，与会代表都认为：规范“红头文件”，内部监督与外部监督要更好地结合，充分发挥社会监督的作用。在湖南，公民、法人或者其他组织认为“红头文件”违法的，可以申请有管辖权的政府法制部门审查。唐世月说，省政府法制办已收到申请85起，受理51起；其中36起发现有问题，向行政机关发出了纠正检查函，已有25件纠正到位。

　　规范“红头文件”，司法机关如何发挥作用？

　　最高人民法院副院长江必新表示，要积极发挥司法建议的作用。如发现“红头文件”有问题，除了在审判中不予适用外，还应积极向“红头文件”制定机关提出修改及撤销的建议，同时更要向那些有权监督和撤销的机关发建议。

　　“全国制定《行政程序法》尚需时日。希望国务院能尽快制定一部法规，统一明确‘红头文件’的制定、公布、检查、评估等规则，提高其质量，减少‘问题红头文件’，维护法制统一，确保政令畅通。”国家行政学院教授应松年、北京大学教授姜明安等专家共同呼吁。(吴兢　黄庆畅）