近年来，我国屡有重大自然灾害(以下简称灾害)发生。灾害的发生与政府的防救举动，都表明《突发事件应对法》起到了应有的作用，但由于其略显原则，很多内容没有规定，这要求我们应建立灾害预防及救助法律制度。

　　一、灾害预防及救助组织法律制度

　　任何应对突发公共事件的法律对策，组织是前提，信息是关键。应对重特大自然灾害的组织系统，纵向而言，包括中央及地方灾害预防及救助组织机构，例如，国务院或省级政府所设立的灾害预防及救助委员会以及各委员会的组成人员、工作规则等。横向而论，包括灾害应对指挥部(中央及地方)，专事决策的执行、灾害救助特种搜救队，专事灾害发生后的紧急搜索及紧急施救、灾害搜索救助训练中心等。

　　二、灾害应急预案法律制度

　　2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，该行政法规使得政府在国家灾害等公共突发事件的危机处理过程中，发挥着核心作用。

　　政府应对灾害的紧急预案制度内容包括:灾害预防及救助基本预案制度和具体各种灾害预防及救助业务预案制度，包括国务院及其各部委的全国性或行业性灾害预防及救助预案制度以及各级政府的地区性灾害预防及救助预案制度等。必须强调的是，行政机关依其他法律制定的灾害预防及救助预案以及灾害预防及救助的相关规定，不得与本法规定的预案制度相抵触。

　　三、灾害预防法律制度

　　(一)防灾减灾制度。包括灾害预防及救助教育、训练及相关知识的普及制度、灾害预防及救助科学技术研究成果的迅速应用制度、国土资源整治行为，如停止砍伐森林、绿化、防沙治沙、水土保持、修建防洪设施等制度、对老旧建筑、重要公共建筑的建设与相关设备检查与更新制度、城市防灾机能的改善等制度。

　　(二)灾害预防及救助准备制度。包括灾害预防及救助组织的建立与业务工作的开展制度，灾害监测、预报、灾情发布及其相关设施的配备制度，灾害预防及救助物资、器材的储备及检查制度，灾害预防及救助设施、设备的配备及检查制度，妨碍灾害应变措施事项的改进制度等。

　　(三)训练及演习制度。各级政府及相关部门应当适时实施灾害预防及救助训练及演习，其他机关、部门及其相关人员、居民及学校、团体、公司、厂矿等部门都有共同参与或协助演练的义务。

　　(四)责任制度。各级政府及相关部门应当配备灾害预防的专职人员，具体执行灾害预防的各项具体工作，责任到岗到人。

　　四、灾害应对法律制度

　　(一)应对措施的实施制度。制定实施灾害信息发布、传递、应对警戒、灾民疏散、抢救与避难的劝告、灾情搜集与损失查报等制度、紧急搜救、紧急医疗救护及运送治疗制度、灾民临时安置、救灾物资及灾民饮用水的供应制度、社会救助及弱势群体特殊保护制度、食品卫生安全制度以及其他次生灾害的预防制度等。

　　(二)法律措施的应对制度。划定一定区域范围为警戒区域，限制或禁止民众进入或命其离去;宣布交通管制，指定道路区间，限制或禁止车辆通行;在灾区采取其他秩序维持及犯罪预防和惩治制度等。如果灾情特别严重，可宣布进入紧急状态。

　　(三)灾害应急指挥调配中心的设立与运作制度。各级灾害应变中心成立后，应根据指挥部的决策，由中心负责人负责救灾的指挥、协调与整合工作。各级灾害指挥中心应当有固定的工作场所，配备充实的灾害预防及救助设备，灾害应急指挥中心应当将其工作场所与联系信息以公众易知的方式公开。

　　(四)指挥人员的工作制度。灾害应

　　急指挥中心指挥长应当指挥协调整合各编组机关执行应对灾害的工作，指挥督办协调政府机关与人民解放军、武警部队、公安消防、民兵预备人员以及志愿者组织等的救灾工作，有权决定或变更救灾措施。

　　(五)灾民安置、补救制度。对灾民安置方面，采取政府集中安置与投亲靠友相结合、临时安置与永久安置相联系的制度;在灾民补救方面，采取政府救助与社会募捐、亲友资助与保险赔付相结合，对灾民的生命、财产损失进行补救，目的是使灾民尽快能够生活自理。

　　五、灾后重建法律制度

　　灾后重建过程包括临时安置、重建准备和全面重建三个阶段。临时安置阶段，包括医疗与心理救助、临时住宿、防治次生及诱发灾害、恢复社会秩序、临时恢复生产秩序等制度;重建准备阶段，主要由灾情评估、地质调查、规划环评和重建规划四个方面的工作组成。

　　灾区重建制度的重中之重是灾后重建保障体系的建立:(1)组织保障制度。例如，设立灾区重建委员会，负责统筹灾区重建工作。(2)资金保障制度。例如，通过国家财政拨付制度、临时财政预算制度、发行灾区重建政府债券等，保障灾区重建资金的落实。(3)政策保障制度。例如，面对“5·12”汶川特大地震，我国政府提出了对口支援政策，使一个省帮一个重灾县，四川省一个部门对口配套帮一个重灾县，几个省帮一个重灾市州的政策。(4)法制保障制度。灾区重建法制建设工作，既是灾区重建的重要保障，也是打造法治政府的重要内容。(5)监督保障制度。应当重点加强对重建资金的运用情况、实施重建工程政府官员的考核情况、重建工程质量情况等的监督。(6)信息保障制度。政府应当将重建信息持续地向社会公开，使民众成为灾区重建的积极参与者与忠实看护者。

　　六、法律责任制度

　　对在灾害预防及救助工作中，表现不力的人员，应当科以一定的行政、民事、刑事法律责任，以保证国家灾害预防及救助法律制度的有效实施。

　　(作者：陈界融 单位：四川大学法学院)