失控源于制度虚设

　　我国对官员公费出国考察有着严格规定，但本刊记者调查发现，在这些规定面前，有些官员却钻政策空子，打“擦边球”，以考察名义变相出国旅游，基本处于失控状态。

　　早在1993年10月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅就曾发出《关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》。2004年春，中办、国办就发出《关于严格控制干部出境、出国活动开支》的通知。2007年8月7日，中纪委就徐文艾事件发出通报强调，各地区各部门要采取得力措施，坚决刹住以公务活动为名公款出国(境)旅游的不正之风，等等。

　　“中央和一些地方政府近年来出台不少规范官员出国考察的规定，但这些规定并没有抑制住官员出国考察热潮。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示，“官员热衷于出国考察，主要花的都是公款。另外我们实行的是指标式管理，出国考察次数都是按官职大小而定，级别高的即使没有公务需要，也可以名正言顺地‘出国考察’。官员公费出国考察审批程序也过于简易、限制太过宽松，在源头就没有堵住，接下来的要组织部门同意、向纪检部门报告、经外事部门审批，也基本上就是走走形式。”

　　“官员出国考察缺少可操作的具体的追究、处罚条款。”李成言教授指出，“现实中，很少见有关官员因违规公费出国考察被处罚。不用付出代价的违规行为，在再多的禁令面前，也必将畅通无阻。在如今这个信息时代，出国考察已不是惟一的学习方法，要利用各种现代传播技术，开拓学习外地经验的其他渠道，以堵塞部分官员出国考察的种种借口。即使对那些必要的出国考察，也应该严加管理。如果所有的地方官员公费出国都需经过严格的报批手续，其经费报销都要经过上级监察机关的审查，官员对公费出国考察也难免会权衡得失。”

　　受访的多位专家认为，出国考察本是与国际接轨的一条通道，通过观摩、学习和借鉴，往往可以增长见识，开阔视野。但目前对出国考察与出国旅游怎么界定？是否学到东西谁来评判，谁来监督，谁来查处？堵住这些体制上的漏洞，才是当前规范官员出国考察的当务之急。

　　“缺乏全过程的监督和约束，透明度不高，导致一些官员无所顾忌地拿公款频繁出国旅游。”北京某机关一位公务员告诉本刊记者，“整个出国考察过程，暗箱操作的地方实在太多，包括出国考察人员的选择标准，考察目的、时间、路线、结果，别说外界，就是本部门，除几个领导，一般工作人员也不知详情。很多时候是官员出国考察回来，群众才知道，严重的信息不对称。”

　　每年的全国两会上，都有代表和委员对官员违规出国考察现象提出批评。“公费出国考察本身没有问题，是实施中出现了问题。”2007年3月，民革中央委员麦康森代表在全国两会期间表示，“至少有1/4的公费出国成名副其实的旅游，而不是考察。”

　　近年来，我国官员公费出国开支，已经给财政造成巨大压力。根据《2004年度行政事业单位决算》，2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元(其中出国用汇19亿元)，其中中央11亿元，地方18亿元。一个事实是，2004年以后，我国官员公费出国考察现象，呈急剧上升趋势。

　　“官员出国成本过高，造成巨大浪费，是个严重的问题。”中国人民大学行政管理系毛寿龙教授认为，“我国公共财政体制缺乏内在的硬约束，目前还是一种软约束，使领导干部可以在财政上作很多临时性的调整，使得某些开支远远超过了所需要的水平，同时也损害了其他部门的利益。”

　　“官员是决策者，也是利益既得者，他们掌握着巨大的财权，如果缺乏必要监督和制约，给自己安排出国考察之类福利待遇的事情，就会屡禁不止。”曾广宇告诉本刊记者，“有些政府官员为了出国，甚至不惜挪用其他款项，包括挪用税收、土地开发收入、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。”

　　“为解决出国考察经费，部分官员真是用尽心机，有的甚至把费用向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用。”北京一家企业负责人向记者透露，“有些官员外出考察总带上一些企业家，说是陪同考察，不如说是去为官员的一些名不正言不顺的消费埋单。而一些企业也愿意正好借此笼络官员，使出国考察成为一种隐蔽的行贿方式。”

　　阳光反腐迫在眉睫

　　不少受访专家认为，规范官员公费出国考察是政府自身管理改革的又一个重要切入点。如果政府不能从根子上找到公费出国考察存在的问题，且实行最严格的限制和管理，就难以扭转官员出国考察泛滥的局面。

　　“要想控制住官员公费出国考察，一切官员开支都须纳入财政预算，这才是解决办法。”龚维斌教授认为，“我国预算支出科目主要是按经费性质进行分类的，把各项支出划分为事业费、行政费，等等，出国考察费用容易趁机混入其中。中央必须严格预算，对于预算的编制、执行进行严格监督、审查，对官员出国考察费用进行严格控制。这次办法中的有关规定，目的是想从根源上解决这个问题。”

　　“要加强对官员公费出国考察的监管，让出国考察与本职工作之间建立起一种有效联系。”北京市合川律师事务所邹瑾律师建议，“首先，考察单位由根据出国考察目的、考察的必要性、费用来源、考察路线以及考察人员，制定出国考察计划，向相关监管机构申报，同时，进行公示；其次，在监管机构组织下，对出国考察计划举行听证会，对考察计划的可行性与必要性进行论证，以决定是否需要考察，考察的人员是否适当，路线是否合理等，费用是否适当等出国考察问题作出决定，交由考察单位组织实施；再次，考察工作完成以后，考察人员撰写考察报告，向监管机构汇报以至向社会公众公开考察报告，接受监管机构和社会公众的监督；最后，建立起一套出国考察考核机制，对于完不成考察计划，或者达不到考察目标、完不成考察任务者，给予一定的行政处罚，或者经济处罚，以致自行承担考察费用。”

　　“涉及官员出国考察的文件规定，要措辞严密、要求严格、处罚严厉，允许就是允许，禁止就是禁止，不能使用‘原则上’、‘一般’、‘特殊’等容易让人‘心生变通’的弹性规定。”齐善鸿教授认为，“即使存在个别‘例外’情况，也应逐一列明，以便于对照。只有拿出‘硬杠杠’、‘死规定’，才能进一步增加政策的刚性、树立政府的权威，从而彻底堵住制度漏洞，断绝一些人的非分之想，确保政策不折不扣地落到实处。在当前时期，干部出国属于底线管理范畴，必须在政策上做到不折不扣。否则，管理就等同于虚设。”

　　“只有从制度上严格起来，才能给人以警示，断绝某些人想利用公费出国旅游的想法。”李成言教授建议，“第一，规范考察地点。凡是政府官员和公共财政支出经费的出国考察人员，在出国前一定要在政府网上公布出国人员名单、考察理由、程序安排以及时间地点。第二，规范考察人员。要根据考察的具体内容确定合适的考察人员，特别是一些专业性技术性的考察，应尽量多邀请相关专业技术人员和专家学者参加。只有让行家里手去考察，他们才知道需要看什么、学什么，考察后怎样干。第三，实行督查制度。要切实加强对领导干部学习考察的督促检查，对有令不行、有禁不止的严肃处理。”

　　“必须对违纪官员加大处罚力度外，同时还应在以下两方面加以完善。”张鸣教授建议，“一方面，加强出国经费管理。对出国经费管理，仅管住预算内资金是不行的，只要各单位预算外资金和‘小金库’存在，官员随时可用手中的财权解决费用问题，所以要把‘三轨’合并，制定出刚性的出国经费管理机制。另一方面，完善监督机制。应充分激活人大和媒体以及群众的监督作用，杜绝那些出国官员的上级暗箱操作或自由裁量，让官员出国考察回归透明和公正。”(李松)