新闻缘起

　　10月27日，十一届全国人大常委会第五次会议举行了第三次全体会议，会议听取了全国人大常委会副委员长陈至立关于检查《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环评法)实施情况的报告。

　　作为对规划环评提出了明确法律要求的环评法，在2003年9月1日获得通过时，被人们广泛关注。该法的颁布也被认为是10年来我国环境立法最为重大的进展。

　　今年，全国人大常委会对该法第一次进行法律实施情况检查。检查的重点：一是各级政府执行环评法的力度和实施效果，二是环评制度和环评能力建设情况，三是容易造成水和大气污染的项目环评的检查，四是规划环评的推动。

　　今年6月至7月，全国人大常委会开展了《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环评法)执法检查。这是该法自2003年9月实施以来，全国人大常委会首次对环评法的实施情况进行检查。各级政府执行环评法的力度和实施效果如何？怎样进一步推动规划环评？环评法再次引起代表委员和社会各界的广泛关注。

　　成效 1.5万亿元污染项目“下马”

　　执法检查报告显示，环评法实施后，国务院提高了燃煤火电、钢铁、石化等13个高耗能、高排放行业建设项目的环保准入标准，从2006到2007年，原国家环保总局通过对涉及投资近1.5万亿元的377个“两高一资”(高耗能、高排放和资源性)项目的环评做出了不予审批或暂缓审批的决定，遏制了环境污染和生态破坏进一步恶化的势头。

　　环评法的实施也优化了产业结构和行业结构。据环境保护部测算，环评法实施5年来，累计减少COD排放量1406万吨、二氧化硫排放量2510万吨，有效促进了节能减排和“十一五”约束性指标任务的完成。

　　审批建设项目环评117万件

　　环评法实施后，建设项目环评制度全面实施。国务院及其有关部门依法对三峡工程、西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等一大批国家重大工程项目进行了环评。从法律实施至2007年底，全国共审批各类建设项目环评117万件，环评涉及的领域和范围日益扩大。

　　严格环评前置审批，停建一批建设项目。2007年，广东省各级政府通过环评审批共否决了不符合环评要求的项目4811个。新疆近日依据环评结果否决了总投资3.3亿元的煤炭项目。

　　查处了一批违法企业，有效减轻了环境污染和生态破坏。2005至2006年，原国家环保总局依法查处了总投资超过600亿元的违反环评法的项目。2006年，国务院有关部门对不符合环评要求的1194个项目进行了查处。近3年来，国土资源部会同有关部门对环境影响严重的500余家矿山企业进行了整顿和规范。

　　问题 “批小建大”难遏制

　　执法检查报告指出，当前违反环评法规定的行为仍时有发生。据环保部门和监察部门统计，仅2007年全国就清理出51件与环评法有关规定不相符合的地方性文件。

　　一些地区和部门存在着“未批先建”、“批小建大”、“未评先批”等违法现象。据环境保护部反映，2007年原国家环保总局通报的涉及全国22个省(区、市)电力、钢铁等12个行业的82个项目中，有59个严重违反环评法。同时，一些企业“批小建大”造成环境隐患。陕西省黄陇煤炭基地大佛寺矿井环评批准生产规模为400万吨/年，建设过程中擅自将工程规模变更为600万吨/年。在规划环评方面，存在“不环评也审批”或“先审批后环评”的违法现象。据环境保护部反映，有的专项规划有条件组织环评的，在未完成甚至未开展环评的情况下就通过了规划审批。

　　不买票先上车

　　执法检查报告认为，强调审批而忽视全过程监管的问题比较突出。据环境保护部统计，仅该部审批的项目中，大约就有10%以上未申请验收即擅自投运，而申请验收的项目中又有20%以上未完全落实环评报告中提出的环保措施和要求。2007年初，原国家环保总局在对100多个市县的上百个工业园区、500多家企业的现场检查中发现，有40%的建设项目缺乏后续监管，环评报告书提出的环保对策和措施难以得到落实。

　　有些执法部门对未报或未批环评就擅自开工建设项目处理不到位，对违法企业的处罚措施只有罚款，而没有依法勒令停止建设，严重损害了法律的权威性和严肃性。山东魏桥铝电有限公司一期160万吨/年氧化铝生产线“未批先建”，被查处后，又违规开工建设240万吨/年的氧化铝生产线。类似情况不少省(区、市)都不同程度存在。

　　此外，对违反环评法行为当事人追究行政责任落实不到位。执法部门往往以“不造成巨大经济损失”为由，或者以“不能影响当地经济发展”为由，开脱责任，使违法者未能得到法律规定本应受到的行政处罚或刑事责任追究。此次执法检查情况显示，极少有因行为当事人违反环评法和行政管理部门责任人不作为，而受行政处罚或因失职犯罪而被追究刑事责任的情况。

　　审批缺乏统一标准

　　2007年全国各级环保部门共审批环评项目28万个。环评审批任务如此繁重，而全国尚未建立统一的环评质量标准考核体系。

　　执法检查报告指出，统一的环评质量标准的缺乏，影响了环评的科学性。有关部门反映，现行建设项目环评按照投资主体和投资额来划定分级审批范围，往往会使一些投资限额以上、不符合要求的项目肢解送审通过审批，还有的一些中小企业投资额度小而污染严重的项目也在审批过程中得以通过。此外，省市县各级层层设立专家库，专家水平参差不齐；选择环评审查小组的专家带有主观意向；一些环评审批部门没有按照环评法的相关要求，将审批中未采纳的结论和审查意见存档。由于环评审批缺乏统一的环评质量标准，甚至产生了污染企业和被淘汰的落后产能异地转移现象。检查中了解到，2007年蓝藻事件之后，江苏被查处的太湖流域个别污染企业改向苏北和其他地区转移。

　　建议

　　在十一届全国人大常委会第五次会议的分组讨论上，与会代表围绕执法检查报告提出了相应的建议和对策。

　　能否在立法过程中授权综合执法？

　　黄跃金委员认为，现在法比较多，有的是相近的法，或者一个系统涉及到好几个法，或者一项工作涉及到很多部门。很多法需要执法力量的资源整合、加强综合执法，以加大执法力度、执法宣传和全过程管理。达列力汗·马米汗委员提出，国家环境保护部已正式组建，环评法的法律主体清楚后，环境保护部门从上到下的体制应该尽快理顺。

　　环评能否和整体规划相衔接？

　　乌日图委员认为，环评不仅要评建设项目，评工业和能源类行业，评铁路、公路、港口等区域规划，还要和地区经济社会发展规划相联系。林强委员提出，现在很多时候是单独就某一个企业、某一个项目进行环评，这样可能给项目带来很多困难和问题。他认为，环评法执法检查报告提出的“要进一步健全规划环评制度，推动规划环评全面开展”非常重要，环评制度要和整体规划很好地结合，才有利于环评工作。

　　汪恕诚委员在分析该问题出现原因时认为，现在的环评比较重视环评报告本身，就事论事。要改变这一现象，需要和区域的总量指标、整个国家的总量指标挂起钩来。全国人大代表黄细花认为，环境影响评价这一概念的提出，不仅仅是项目的环评，更重要的是政策、决策或者是法律的环评建议，因此应该加强规划环评的力度，在适当的时候开展政策和决策环评。

　　　能否由中立机构聘请公司做环评？

　　全国人大代表蔡素玉认为，环评法最大的问题就是环境评估的工作由项目发起人来做，这使得整个环评的公正性、公信力大打折扣。环评本来是一个非常好的机制，是使大家减少争论的一个工具，但是如果是由项目发起人来做的话就减少了公信力，其建议今后能够修改环评法，改为由中立机构聘请环评公司做环评的工作。

　　谢克昌委员对此表示赞同，他认为关键问题是要真正依靠法律、代表人民的利益去评估规划、项目。石秀诗委员认为，要尽快解决环评编制机构与审批部门脱钩的问题，保证环评审批的公正性和科学性。

　　干部考核评估中增加环境因素？

　　谢克昌委员说，根据环评也曾多次公布过区域限批的规划、项目，但不少最后都被批准。究其原因，至少是这些项目所在的区域在强调GDP，强调发展，而忽略了为什么会出现环境问题、如何彻底解决这些问题。刘德培委员建议，在干部的考核和评估体系中，增加环境因素，并置于重要位置上。关于领导责任制的问题，朱启委员表示赞同。他认为，一定要把环保保护和治理任务纳入到各级领导任期内，政绩不能光看GDP，要把环境保护和治理作为一项重要的任务突出出来。庄先委员则以2004年在福建闽江流域上游水口库区出现的大面积水葫芦为例，提出要抓紧对“问题环境”的治理。(陈瑜）