“以公开为原则，以不公开为例外”——在国内省级政府中，上海第一个推行政府信息公开制度，2004年5月1日，《上海市政府信息公开规定》开始实施。4年之后的2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施。

　　自2004年上海的《规定》实施至今，政府信息公开的“民告官”行政案件，上海已经有近400起，居全国首位。

　　“上海的规章比较超前，司法救济渠道也比较畅通，较早培育了市民维护自己知情权的意识”，华东政法学院教授、行政法专家邹荣说。

　　400起“民告官”案件，折射了什么样的政府信息公开状况？且听先行者上海的“心路历程”。

　　1起政府败诉

　　13例和解撤诉

　　上海市高级人民法院行政庭庭长殷勇介绍说，这近400件案件中，绝大多数是针对依申请公开信息行为，也有极个别案件是针对政府主动公开信息行为，即认为某信息应属于政府主动公开的信息而政府尚未公开。

　　这些案件中，有1起政府败诉；有13起案件以和解撤诉；其余案件法院均驳回，“民告官”以败诉告终。

　　唯一一例政府败诉案件，败诉方是上海市科学技术委员会。今年5月15日，狮头染料公司向上海市科委提出申请，要求公开上海市高新技术企业(产品)认定办公室自1994年起至今认定上海市染料研究所(现上海市染料研究所有限公司)“上海市高新技术企业”的程序及相关材料。上海市科委受理后，于同日作出《政府信息不予公开告知书》，认为该信息属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露以及在调查、讨论、处理过程中的政府信息，不应予以公布。狮头染料公司不服遂起诉。

　　上海市黄浦区法院审理后认为，依照《政府信息公开条例》及《上海市政府信息公开规定》，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够区分处理的，应当告知当事人可以部分公开及其获取方式和途径。狮头染料公司申请的有关政府信息内容并不能全部被商业秘密或者正在调查、讨论、处理过程中的信息所涵盖。科委对此未作甄别和区分处理，而是均不予公开，违反了《政府信息公开条例》的规定，黄浦区法院判决撤销科委作出该《告知书》的具体行政行为。

　　司法判断基准

　　迫切需要建立

　　《上海市政府信息公开规定》以及《政府信息公开条例》实施，大幅度提高了政府依法行政的意识和水平。如今，上海的所有政府部门都建立了专门负责信息公开的管理部门，完善了受理程序，并不断梳理更新主动公开的目录，政府的网上信息公开量也不断增长。政府部门的“一把手”对信息公开也越来越重视。

　　法规实施过程中，上海也碰到不少难题。

　　首先，究竟何为政府信息，在司法实践中还存在争议。比如，领导的批件、内部请示过程中的上下级之间的函件，是否可以公开？这些都期待明确的法律规定。

　　其次，在依申请公开政府信息方面，上海市的《规定》对申请人的资格未进行任何限制，国务院的《条例》则有限制性规定，即“根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息”。但这仍然是一个很模糊的标准，给政府及司法机关的自由裁量权很大。

　　殷勇说，在上海这400件案件中，绝大多数申请公开的政府信息与申请人本身没有利害关系，出现了政府信息公开申请权滥用的现象。如上海静安区一拆迁居民王某，就多次反复提出政府信息公开申请。自2007年底至今，上海市第二中级人民法院已受理王某为原告的一审政府信息公开行政案件16件；受理王某为上诉人的二审政府信息公开行政案件122件。

　　殷勇提出，应避免滥用申请权，他建议，一方面出台细则明确原告资格；同时，政府也可以建立信息公开共享的网络平台。

　　行政法专家邹荣则持不同看法：“只要是政府信息，人人享有原告资格，不一定要有利害关系”。邹荣说，不应该限定原告资格，只要是知情权被侵犯，就有权利起诉。邹荣还强调，现有法规规定的公民知情权的实现，还必须依赖相应的司法制度加以保障。为此，迫切需要建立政府信息公开的司法规则以及司法判断基准。(包 蹇）