政治责任是否应当法定化

　　问责制如何真正管用、见效？我们的问责现在更多的是体内循环，就是上级对下级监督，也叫同体监督；而人大、政协或媒体、舆论、民意的监督是异体监督。人大和人大常委会应成为最主要的政治责任问责机关，同体监督与异体监督综合起来的效果会更好

　　权、利、责是法律规制公权力的一个整体机制。在这个整体机制中，如果缺少“责”的制约，手握公权力的人就有可能充分运用其手中的“权”去逐“利”，通过GDP的快速增长而彰显政绩，进而使自己得到升迁或其他好处。如果我们能在这个整体机制中增加“责”和完善“责”，即可以“责”制约其“权”和“利”，促其权为民所用而非纯为GDP和政绩所用。而我们至今还没有建立起完善的和规范化的问责制。

　　我国在政治责任的制度化、规范化方面还存在较大缺陷，实践中随意性较大

　　问责制的“责”包括法律责任和政治责任。法律化的政治责任仍然属于政治责任的范畴，与严格的法律责任有着重要的区别。首先，此两种责任的追究对象不同。前者的追究对象主要为政务官员，后者的追究对象主要是事务性官员，通常为相应业务或技术官员；其次，此两种责任的追究主体不同。前者的追究主体应该主要是人民代表机关，或由人民代表机关直接产生和授权的机关，后者的追究主体应该主要是行政法制监督机关和司法机关；第三，导致两种责任的缘由不同。前者主要是因政策、决策失误或失职、渎职、滥权导致人民生命财产或国家利益、公共利益重大损失，后者主要是因违法、违规、违章、违纪行为直接导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失；第四，两种责任的责任形式不同。前者主要有引咎辞职罢免、弹劾、免职等，后者则包括记过、记大过、降职、撤职、开除等行政处分和有期徒刑、无期徒刑、死刑等刑罚处罚。第五，两种责任的追究程序不同。前者通常应循人民代表机关的质询、审议、决定程序，后者则应循行政处分程序和刑事诉讼程序。

　　问责制的“制”指问责的制度化和规范化，包括法律责任和政治责任的制度化和规范化。目前，我国在法律责任的制度化、规范化方面取得了较大进展。国务院2007年4月22日发布的《行政机关公务员处分条例》，对公务员违法违纪行为导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失问责的各种事由、责任形式和问责程序进行了详细、具体的规定，实用性、操作性都比较强。《刑法》、《刑事诉讼法》则对公务员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪问责的标准、程序进行了规范，有较好的追责效果。然而，在政治责任的制度化、规范化方面，我国还存在较大缺陷，实践中随意性较大。2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任的规定》调整范围有限，仅限于事故领域，且标准、程序和责任人确定非常原则，很不具体，留下了很大的随意性空间；2004年中央办公厅颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》既非法律、法规，亦非完善的问责制规范性文件，其问责内容仅限于引咎辞职和责令辞职两种责任形式，对领导职官员政治责任的追究主体、方式和程序等均缺乏全面、系统的规定。

　　非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用

　　如果缺乏制度化和规范化的问责制，事件、事故发生后，相关领导职官员失职、渎职、滥权的行为就可能得不到有效、有力和公正的责任追究。非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用，难以使他们在其任职岗位上谨慎从政，而且还可能导致有权问责机关的官员选择性问责，以达到排斥异己、发展亲己势力的政治目的。因此，要推进法治政府建设，促进官员，特别是领导职官员在决策和履职过程中以人为本，以公民生命财产安全和国家利益、公共利益为重，而不是以GDP增长和提高自己的政绩为重，防止重、特大事故和政治影响恶劣的事件发生，必须建立和完善制度化、规范化的政治责任问责制。

　　首先，应通过法律、法规和执法惯例确立政治责任问责标准。政策、决策失误和失职、渎职、滥权达到多大程度，造成多大损失，即应承担多大责任；相应事件、事故导致多大损失造成多大影响，即应对相应级别的党、政官员问责，并根据案情和问责标准，确定对该级别的问责是仅及于政府部门领导职官员，还是同时及于政府部门和政府领导职官员，或者同时及于党和政府的领导职官员。当然，为了防止裁量机关滥用裁量权，应通过执法惯例补充法定标准的不足，以制约问责机关的随意性。

　　其次，应通过改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度建立和规范政治责任问责的形式和程序。我们的问责现在更多的是体内循环，就是上级对下级监督，也叫同体监督；而人大、政协或媒体、舆论、民意的监督是异体监督。人大和人大常委会应成为最主要的政治责任问责机关，同体监督与异体监督综合起来的效果会更好。

　　在大多数法治发达国家，议会不仅可以通过对个别官员的弹劾、罢免问责，当议会认为政府的政策、决策不当时，也可以提出不信任案，要求相应级别的政府辞职。我国虽然不宜完全移植这种制度，但加强和完善人大和人大常委会对政府官员的质询、决策审议和对失职、渎职官员的罢免、撤免制度是非常必要和非常迫切的，特别是加强各级人大和人大常委会对政府、政府部门、政府官员质询的常态化、制度化和规范化尤为重要，它可以大大强化现行问责制的震慑力。只有在人大监督制度上大胆改革、大胆创新，才能建立起真正有效的问责制。只有建立起真正有效的问责制，以人为本的科学发展观才能得到现实的保障。

　　(姜明安 作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任)