从北京地铁2号线雍和宫站出发，往东200米的北京市公安局出入境管理处大楼里每天人声鼎沸。在这里，北京市民只要填上一张表格，带上证件，交上200元，一个星期后，就能领到黑色封皮印刷精致的护照，上面写着“请各国对持照人予以通行便利”。

　　时光倒流30年，个人护照申领需要经过单位、街道、派出所甚至国家部委的审批，出国对于普通的中国人是一个遥不可及的梦。当年，中国公民出境人数未超过10万人次。而到了2007年，这一数字已达3452万。

　　坚冰融化

　　对于汉能投资集团董事长陈宏来说，1985年出国前的集训至今仍历历在目。

　　1983年，大学毕业一年的陈宏考取了教育部公派留学资格，当时每年只有几百个名额。留学前一年，陈宏按要求参与了一年的语言和政治思想培训。出国前，办理护照成为最重要的事。在公派留学的背景下，陈宏经过单位、街道、派出所、公安局乃至教育部等各个机关的审核，被反复核查出身、家庭成分、海外关系、政治思想……

　　“又红又专”，陈宏用那个时代特有的名词引述被审查的结果。一个多月后，他拿到了护照。陈宏记得，在即将走出国门时，留学生被特别交待一些注意事项——不要和台湾女生来往，提防台湾女特务；在国外进行论文演讲要经过使领馆批准……

　　上世纪80年代初，中国国门刚刚打开，出国受到严格控制。1975年调入当时的北京市公安局外事科的李爱萍回忆，在1978年前后，只有极少数的中国人出国办公事，“根本没有因私出国一说”。

　　1982年，坚冰开始融化。教育部、公安部等部委联合发出《关于自费出国留学的暂行规定》，开放出国留学。虽然有所放开，但是在实际的操作中，留学依然受到十分严格的审批，家庭成分、海外背景等等都成为政治审查的重点内容。

　　1984年4月，公安部下发经过国务院批准的《关于放宽因私出国审批条件的请示》，明确“因私出国”是公民的正当权益，并要求“公安机关应当认真受理出境申请，不允许久拖不决，不允许对催促询问不理不睬”。11月，公安部又下发通知，要求各地“认真贯彻执行”。在这份通知里面，明确指出当时的问题——“各地程度不同地存在着该受理不受理、该批不批、卡住不放、批得慢和拖得时间长的问题，‘出国难’的状况还没有得到根本改变，过去一套从严的审批办法没有随着政策的放宽作相应的简化和改革……”

　　这份文件发布后，出国留学人数猛增。根据当时公开的数据，1982年，出国留学人数仅有1000人；三年后的1985年，出国留学人数达到了1万人；一年后的1986年，出国留学人数突破了10万人。

　　第一轮出国潮就此兴起。

　　著有专著研究中国出入境体制的汕头大学法学院副院长刘国福评价说，改革开放初期，政府恢复和建立出入境管理制度，同时，也确立了公民出境必须履行严格审批程序的原则。

　　“但是，这个阶段，公民出境与否不仅取决于自身，更取决于他人或者单位。”刘国福说。

　　层层关卡

　　出国潮的激烈涌动催生了我国第一部出入境管理法。1986年2月，《中华人民共和国公民出境入境管理法》正式颁布实施。该法明确规定，除了劳教、服刑等五类人，中国公民因私事出境，向户口所在地的市、县公安机关提出申请，都可以得到批准。

　　法律上，出境已经松绑，但申请护照的复杂程序包括政治审查依然存在，国外邀请函、亲属关系公证、经济担保书、单位或派出所同意意见等其他相关的证明材料一个也少不了。

　　中联国兴书画院执行院长徐磊对初次出国办领护照的经历记忆犹新。1989年，他随一个企业考察团赴东南亚。9月底，北京已入秋，天干地凉。早有耳闻办护照难的徐磊第一天去公安局领取护照申领表。由于缺乏经验，徐磊上午到的时候已经排了百米长的队，而当时护照申请表一天限量只发几十张，首日徐磊扑了空。

　　第二天，徐磊特意赶了个大早，六点多就从家出发，但他发现比他起得早的人更多，结果他仍然无功而返。

　　第三天，徐磊狠下决心，“半夜就起来了。天气很冷，我就披了件破大衣到那儿排队去了”。早上刚过6点，徐磊就已经在门口排起了队，拿上靠前的号后，徐磊终于把表领回了家。

　　李爱萍当年就坐在窗口里，看着在办公室外起早排长队申领护照的人，也为他们感到“很不容易”。“那时信息也没有现在这么公开，很多老百姓搞不清楚到底需要哪些材料，到了这边还要咨询，没带齐的下回还要来。”她说，那时候，领表交表都在同一个窗口，每个申请人送上来的材料通常都是几十页，审核一个人的各种文件耗时就非常长。此外，时不时还有人插队来问两个问题，这就容易把排队的人惹急，时常吵架甚至打架。

　　对于当时护照的申领者，领一份申请表仅仅是麻烦的开始。

　　徐磊并没有因领到出国申请表而感到兴奋，接下来他所要面对的是单位审批证明、境外邀请材料、经济担保证明、办理公证、提交翻译材料等诸多繁琐的手续和审批程序。“单位政审、居委会政审、街道政审、派出所政审，还有公安局政审，一大堆章要盖，没一两个月盖不齐。表上三代人都要填，爷爷奶奶、爸爸妈妈、叔叔舅舅，电话都要留下。”

　　“那表还不能填错，都是带编号的，不能改，填错了还要再领一张新的。所以，我就先复印了表，然后自己先填，找专家看看，合格了再往真的表上填。”

　　“填完表，首先找单位盖章，然后带着盖邮戳的国外邀请函到居委会、派出所盖章。”徐磊还记得，政审的时候居委会、派出所还仔细盘问怎么认识国外的邀请人、认识多长时间、什么关系，不一而足，最后才在表上写上“该同志是我辖区居民，政治可靠，无犯罪记录，同意出国”。

　　“办一本护照，怎么也要跑上六七趟。”徐磊说，可气的还是那些公职人员的服务态度，傲慢而又拖沓，“你不送个小礼，拿几条好烟，根本办不来。”在这些把持公章的人面前，他还必须赔着笑脸，点头哈腰，不能表现出一点的不尊敬。为了第一次出国顺利，徐磊狠心买了几条当时的高档香烟——五块钱一包的“阿诗玛”，“办事的时候逢人就送”。

　　历时两个月后，徐磊领到了平生第一本护照。在领到护照的那一刻，他感慨万分，“我想再也不出国，再也不办护照了，太累！这比古代的赶考还要难”。

　　刘国福教授曾经在上世纪90年代初自费留学，对于护照申领的繁琐深有感触。“前置审批太多，审批单位的自由裁量权过大，公民的出国权利往往还要看雇主或者一些基层政权单位的脸色。假如你的单位不同意，你可能就没法出国。”

　　逐步规范

　　1989年办护照的“痛苦”遭遇，让徐磊不禁对出国感到很厌倦，即使有出国的机会，他也情愿托辞不去。

　　时间过去9年，1998年，因为工作的需要，徐磊必须再次出国，由于第一本护照已经过期，他不得不去办领新的护照。想到要走繁琐的程序，徐磊不禁想，能不能走后门。

　　“那时候巴不得连公安局扫地的都能认识一下，就是希望少盖点章，不要弄得那么繁琐。”徐磊说，“但走后门连门都没摸着，托了一大圈关系，也没搭上话，礼品都不知道要送给谁，最后也没送出去。”

　　出国的时间一天天逼近，无奈之下，徐磊只好从头走程序，先领表。这次领表，没有跑三天，当天去就拿回来了，页数也少了一些。表格上，没有三代审查了。居委会、派出所也没有详细盘问海外关系，只是看了看国外的邀请信。事情还算顺利，但在派出所遇到了一些周折。徐磊拿着表第一次去派出所盖章时，所长不在，没有所长签字，没法盖章。第二次去，所长在，但是盖章的人又不在。第三次去，徐磊才把签字盖章都弄完了。

　　申请材料弄完整了，徐磊把表格又交上去了。办证人员的态度傲慢，面孔冰冷，说话爱答不理。徐磊记得，办证的窗口1米多高，“个子矮一点的人恐怕要踮起脚才能够着，而且还要点头哈腰，生怕把他们得罪了，护照就不好办了”。申请材料交到公安局，他反而心里踏实了一些。与1989年的漫长等待不一样的是，这次护照申办有30天的期限，不批准还可以申诉。

　　不到一个月，徐磊领到了平生的第二本护照。

　　“程序简化和规范了一些，办事的人讲究程序了，不再靠着他们的情绪在办事。最重要的是有了时限，以前你不知道要等多久，也不知道他们到底批不批。”徐磊说。

　　这种程序的进步要溯源到上世纪90年代初期。1992年，邓小平南巡讲话，平息了“姓资”还是“姓社”的改革开放大争论，中国的国门越开越宽，中国公民出国留学、探亲、商贸、旅游全面开放。

　　而出入境管理法以及实施细则在实施中出现了诸多的问题，例如护照申领没有时间限制，各地的审批程序、把握尺度不一。而权力垄断以及缺乏监督，使得办护照各个环节的审查办证人员态度恶劣，衍生办证腐败，引发社会公众强烈不满。

　　对此，1994年，公安部开始在全国统一公民因私出国护照申请和审批程序，发布了修改的实施细则，限制政府出入境管理部门的自由裁量权，统一了办事时限，护照申领走向规范化时代。

　　“规范后，托关系、走后门的就少了。”李爱萍说，程序已经比较透明，也有时间限制，只要材料基本齐全，都能获批。

　　告别审批

　　经济的崛起带动了第一拨出国旅游潮，出国再也不是什么新鲜的事。东南亚国家因最早向中国开放旅游市场而获益最早，成千上万已经致富的中国人潮水般涌向东南亚。

　　2001年底，中国加入世贸组织，这意味着在这个日渐趋于一体化的“世界大市场”上，将有越来越多的中国人走出国门。

　　在中国加入世贸组织后10天，公安部火速召开了全国公安出入境管理工作会议，时任公安部部长贾春旺表示，随着中国加入世贸组织，中国将在更大范围内和更深程度上参与国际合作。会议随后宣布了6大改革措施，包括进行按需申领护照试点、取消港澳游限制、扩大口岸签证点、建立中国绿卡制度等。会议决定，从2002年起，在上海、杭州、广东等城市试行“按需申领护照”，到2005年，在全国大中型城市全面实行“按需申领护照”。试点地区的中国公民，只要需要，都可以凭身份证、户口簿申领护照。

　　审批时代即将结束！

　　2003年，北京宣布实施按需申领。听到这个消息后，徐磊半信半疑，在消息发布后的一个星期，徐磊去了北京市公安局出入境管理处办理第三本护照。为了“保险起见”，他带着单位的公章，“万一还要证明，现场盖章”。

　　赶到办证大厅，徐磊排队领了两张表，填完之后很不放心，“内容少了很多，总觉得还少什么东西。”在他把表交给办证的警察时，警察面带微笑，“露出四颗牙齿”。交完材料，警察告诉徐磊，10天后取证。

　　“10天？”徐磊有点不相信自己的耳朵，他又反问了一句，“不要什么其他材料了吗？”

　　“不用了，10天后来拿就行。”警察确认。

　　徐磊走了，还是有些不放心，“总觉得变化太快，好像还没适应”。10天后，他领到了第三本护照。

　　除了时限缩短，前置审批取消，徐磊发现，办理护照的窗口从1米多高降到了0.75米，人们可以坐在凳子上办理，不用像以前踮着脚尖。

　　在2003年实行按需申领护照后，公民办护照的量一下就上去了。李爱萍说：“我们的签证大厅就跟火车站似的，人山人海，一天办理三五千本护照是常事。”工作更繁重，办理护照的人更多，服务更规范，走后门的也没有了。“没有那些审批了，还需要走什么后门？”

　　这一年，陈宏回来了。开放崛起的中国吸引了大量国外的优秀人才回国创业。他在北京办护照的时候，想起了1985年出国留学前“台湾女特务”的故事和重重的审查。现在，很多中国人和陈宏一样，一个月出国两三趟，没有人在出国前还需要“政治培训”。

　　这一年，超过2000万中国人走出了国门。

　　“政府抛弃了‘控制’公民出入境的理念，这也是开放时代的需要。”参与新的出入境法修订工作的中国政法大学教授梁淑英说，按需申领是改革开放以来出入境政策最重要的变革。

　　立法保障

　　2008年，徐磊去办理第四本护照的时候，办证的警察笑着“露出了八颗牙齿”。作为参加奥运会的工作人员，徐磊享受了一回特别加急的优待，上午办证，下午就拿到了新的护照。

　　这本护照的页数已经达到了48页，年限为10年，比2003年办的护照多了5年的年限。

　　在越来越多的公民持有护照时，护照的发展进入了更加规范的轨道。2006年4月29日，十届全国人大常委会第二十一次会议通过护照法，全国200多个大中城市依法实施按需申领。

　　护照法同时也把护照签发机构扩大到县级以上地方政府的公安机关出入境管理机构，偏远地区的公民无需再奔向大城市来办理。普通护照的办证时限也由该法明确确定为15天，偏远地区或者交通不便的地区为30天。

　　新法不仅在时间和空间上给予公民更多的便利，也在法律上进一步限制了护照签发机构的自由裁量权，并明确了责任，包括应受理而没有受理、收受贿赂、无故不在法定期限内签发等行为将受到法律制裁。

　　2007年10月，北京的18个区县均设立了护照申办点，人们可以选择就近的办理点办理。这一年，中国公民出境人数达到3452万人次。

　　梁淑英教授正在参与新的出入境法修订工作，在她看来，旧的出入境管理法以及实施细则显然已经过时，部分法规与其他法律不配套，甚至有矛盾，新法出台已经势在必行。

　　她表示，法律修订的总体思路更有利于保障中国公民的出境权，促进中国与世界的交流合作。

　　今年10月25日，工作了近40年的李爱萍退休，她收藏的新中国的护照共12本，独缺1979年版护照，她曾经通过媒体征集，但是还没收到。巧的是，她收藏的12本护照中有一本就是徐磊的护照，那是徐磊1989年办的第一本护照，里面的内容全是手写，这也是最后一个手写的版本。

　　徐磊因为护照被收藏认识了李爱萍，他希望李爱萍能把自己的护照送到博物馆，自己可以常去看看，给人们讲讲他当年办护照的故事。

　　两个人，一本护照，共同见证一个时代的进步。 (柳志卿)

　　护照变革大事记

　　□1984年

　　公安部下发《关于放宽因私出国审批条件的请示》。

　　□1986年

　　《中华人民共和国公民出境入境管理法》发布实施。

　　□1992年

　　92版护照正式启用，使我国护照的签发由手工填写过渡到电脑打印护照页内容。公安部印发了《受理公民因私出境申请接待规范》，出入境管理走向规范化道路。

　　□1994年

　　公安部、外交部、交通部联合发布《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》。

　　□2000年

　　新版护照实现了证件签发工作的全部计算机管理和持证人照片、文字资料一体化打印，使我国护照签发技术步入世界先进水平行列。

　　□2001年

　　广东省中山市成为第一个按需申领工作的试点城市。

　　□2002年1月

　　配合按需申领护照工作，公安部取消公民出国提交境外邀请材料和公安机关签发护照时附发出境登记卡的做法，上海、广东等地试点按需申领护照，其他城市逐步开放试点。

　　□2006年4月29日十届全国人大常委会第二十一次会议通过护照法，于2007年1月1日起施行。