转型时期的中国是一个处于不断“建设”中的国家。适应新时期反腐倡廉工作的现实需要，在人们耳熟能详的“党风廉政建设”的基础上，党的十七大又进一步明确提出“着力加强反腐倡廉建设”。反腐倡廉建设与其他各种类型的建设具有怎样的内在联系?对此，胡锦涛总书记2008年初在十七届中央纪委第二次全会上指出:“把反腐倡廉建设贯穿于社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个领域，体现在党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设各个方面，不断把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。”

　　提出“反腐倡廉建设”，表明我们党和政府对腐败现象及反腐败问题有了更加成熟清醒和客观理性的认识:反腐倡廉不可能一劳永逸、一蹴而就或寄希望于毕其功于一役，要在认识到其复杂性、艰巨性和长期性的同时循序渐进、全盘筹划、标本兼治、惩防并举、多管齐下、综合治理，将其作为一个复杂的系统工程精心“建设”。应该看到，在“教育、制度、监督并重”的理念下，以审慎务实的态度更加注重制度建设是非常必要的。说到底，在反腐倡廉建设问题上，所谓“改革的推动力、教育的说服力、监督的制衡力、惩治的威慑力”相结合的联动效应，都离不开作为基础设施而发挥支撑作用的制度建设。而就反腐倡廉的制度建设来说，我们当前亟待重视和解决实践中面临的以下几个问题:

　　“无制度可用”的遗憾

　　经历实践的洗礼后，今天我们对腐败实质的认识和反腐败举措的思考深刻多了，依靠制度反腐败成为共识也容易理解:制度，特别是起治本作用的制度能够有效预防和遏制腐败，使人不能(敢)腐败。而“制度不健全”仍然是腐败现象滋生蔓延的一个重要原因，正好说明腐败分子钻了某些领域、某些环节无制度可用的空子，说明我们远没有编织出疏而不漏的恢恢天网。

　　有“阳光法”之称的官员财产申报制度就是其中之一。实践证明，它在世界范围内被公认为是从源头上遏制腐败的行之有效的利器，是一项不可或缺的基础性、前提性的制度设计，为人类反腐败智慧的结晶。自1883年英国议会制定世界上第一个有关财产申报制度的《净化选举、防止腐败法》后，一些国家纷纷仿效，不约而同地出台了各自的“阳光法”。迄今为止，英国、美国、法国、德国、意大利、澳大利亚、俄罗斯、阿根廷、智利、新加坡、日本、韩国、泰国、印度及我国的台湾和香港地区等都建立了这项法律制度。

　　我国大陆地区尚无真正的官员财产申报制度，这与当前反腐倡廉建设的迫切性和严峻形势不符。自1994年八届全国人大常委会将官员财产申报制度纳入立法规划至今十多年间，1995年中办、国办出台过《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，2001年中央纪委、中央组织部发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但这两份文件的内容只有收入(财产)的申报或报告，而没有公开，更缺乏法律责任的配置，很多方面与“阳光法”相距甚远。我国建立严格统一的官员财产申报制度势在必行，“阳光法”应列入急需制定的反腐倡廉法律名录，越早出台越好。

　　“制度不管用”的尴尬

　　多年来一些地方和部门积极探索各种治腐良方，不少举措也以“制度建构”的名义被报道、肯定和传播，形成“百花齐放”式的繁荣景象。在这种热闹的背后，存在甄别现有制度实际效用的问题，以尽量避免制度失效现象的发生。实践中制度不管用问题主要有两种情况:一是“花瓶式”制度的存在。这种制度或许“看起来很美”，其实不过是装饰摆设而已，起不了多大作用。二是创立之初原本指向明确的制度或者曾经发挥过良好作用的制度，随着时间的推移和人们期望的提高，其特殊功效被异化或逐渐弱化。对于这类制度，我们应该与时俱进地进行修正和完善，使之能够圆满实现其被预设的使命。

　　第二种情况较为典型的例子，如《刑法》第三百九十五条巨额财产来源不明罪、《国家赔偿法》中赔偿范围和赔偿标准、《行政诉讼法》中司法审查范围和审查内容等制度设计上存在的问题。设立巨额财产来源不明罪的初衷据说是为了解决腐败分子“开口说话”的难题，即如果犯罪嫌疑人不能说明其实际财产与合法收入之间的巨大差额部分来源合法的话，就会被法院推定为非法所得而入罪。然而，让立法者始料未及的是，这项制度适用至今竟演化为腐败分子逃避惩罚及更严厉法律制裁的“避风港”和救命稻草。国家赔偿制度中赔偿范围过窄、赔偿标准太低的弊端越来越明显，既无法充分保护被害人的合法权益，也容易放纵公职人员玩忽职守、渎职侵权。同样，人民法院只审查行政主体部分具体行政行为合法性(抽象行政行为、行政相对人人身权和财产权以外的权益、合理性审查等被排除在外)的行政诉讼制度，在法治建设渐入佳境的今天，已成为低标准的司法监督，不利于法治政府建设和督促行政机关及其工作人员严格依法行政，难以阻止各种腐败行为的发生。

　　“有制度不用”的挑战

　　制度的有无、优劣与制度能否得到真正执行属于两回事，相对于紧锣密鼓的制度制定与完善，制度实施的难度大得多。对此我们应有足够清醒的认识，不宜盲目乐观。例如，只要留心多年来各级审计机关不断揭示出来的大量贪污挪用截留挥霍公共资金等严重违纪违规违法的事例，我们就会发现其中很多情形乃是因“有制度不用”所造成的，也能深切体会到制度推行之艰难。且不说一些政策性反腐倡廉指导文件会遭遇“难以具体操作”的借口而被束之高阁，就是像《招标投标法》、《政府采购法》、《政府信息公开条例》等众多可操作性强的法律法规，也被有意无意地置之不理。

　　“有制度不用”的原因是复杂的。一方面，腐败性质的职务犯罪是所有犯罪类型中“犯罪黑数”最大的，已经查处的腐败可能只是实际发生的一部分。那些潜在或隐形的腐败分子通常会不择手段、不遗余力地与制度玩老鼠戏猫式的游戏，从而增加制度执行及发现腐败的成本。因“偶然因素”而发案的重庆市巫山县交通局原局长晏大彬任职期间受贿达2226万元，谁能肯定这样的现象仅此一例?另一方面，有法不依、执法不严、违法不究、有令不行、有禁不止等格局未得到根本扭转，法治整体水平不高也会使人对有制度不用的现象熟视无睹、见怪不怪。

　　当然，现实生活的残酷可能让意志薄弱者悲观失望，也能够使意志坚定者更加坚强。面对蔑视甚至挑战法治权威的行径，说句赶时髦的话:我们需要的是抗震救灾那样的大无畏精神，以及竞技体育场上对兴奋剂零容忍的鲜明立场。

　　(作者黄金桥系湖北行政学院政法系教授)