缺乏规范程序

　　问责秀假问责带来负面影响

　　提示

　　官员问责制正在不断的规范之中，而与之相对的官员复出机制却并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大。因此，官员复出机制的完善同样急迫。因为，只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。

　　在问责制不断取得实效、深入人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”，也带来了一定的负面影响。

　　在2004年的劣质奶粉事件中，安徽省太和县在上报国务院调查组时已将相关责任人撤职、开除，两个月后媒体暗访发现这些人仍在上班；2007年因山西洪洞“黑砖窑”事件被撤职的临汾市尧都区原副区长，时隔不久突然被违规任命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。

　　观察人士认为，如何防范行政问责制在执行中走样、弱化？怎样才能最大限度杜绝“假问责”？这些在问责实践中暴露出的具体问题，是进一步完善官员问责制的突破口。

　　而这也是在这场渐行渐深的“问责风暴”中，最惹人关注的焦点问题。在中国共产党新闻网一项关于“您认为完善官员问责制度最重要的是什么”的民意调查中，“公开被问责后的官员去向”排在第二。有网友提出疑问：“对这些官员免职的处理会不会成了对他们的一种保护？有的人明明被免除了职位，但很快官复原职或摇身一变，跑到别处或者别的部门当官。”

　　“这就是我们常说的问责做秀甚至问责异化。”司法部副研究员陈雄飞在接受媒体采访时说，“一些地方的问责仅仅是为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。”

　　“这是因为，官员问责制正在不断的规范和完善之中，而与之相对的官员复出机制却并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受媒体采访时表示，应该尽快建立健全科学合理的问责官员复出机制。因为，只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑，官员复出缺乏严格的程序性，会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。

　　受访的专家们认为，对于曾经犯过错误，负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，今后并不是说一定不能再用，但整个过程应当公开透明，给公众一个明确的交代，而不是这边说免职，那边马上重新任命，将问责作为一次对公众的做秀，甚至异化为“丢卒保车”的手段。

　　对此，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙的建议是，对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的人，应当通过公开的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，努力形成领导干部既“能上能下”又“能下能上”的良好局面。

　　值得一提的是，与以往不同，在网络舆论中也不难看到很多理性的声音。有网友发帖称，不能让问责官员“因为一些他们无法掌控发生的事件而被一棍子打死”。还有网友提出，“应该为此类官员设置一些出口，戴罪立功，以观后效”。

　　“这就需要明确问责后的法律后果，官员被问责后何去何从？什么条件下可以复出，什么条件下不能复出？这些都需要通过完善复出机制来加以解决。”刘俊生说。

　　终极解决办法

　　出台行政问责条例构建完整体系

　　提示

　　目前有关官员问责的特别详细的规定还很缺乏。最好的办法是，制定一部专门的行政问责条例，将官员问责体系进一步系统化。这套完整的问责体系应当包括问责事由、问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等。

　　“行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责。”毛寿龙认为，这才是终极解决办法。他解释说，前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，是否问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位；与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。

　　“完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，才能减少问责过程中的‘丢车保帅’等问题。”毛寿龙说。

　　在陈雄飞看来，目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要依据还是一些规范性文件，这些文件虽有一定的约束力，但只能算是内部纪律规范。

　　刘俊生也认为，“目前有关官员问责的特别详细的规定还很缺乏”。他主张，最好能制定一个专门的行政问责条例，将官员问责体系进一步系统化。这套完整的问责体系应当包括问责事由、问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等。

　　构建这套体系，首先要明确的是官员问责的条件。公务员法规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的”，应当引咎辞职。“什么是工作严重失误，什么是重大损失，这些问责条件都需要进一步细化。”刘俊生说。

　　北京大学法学院教授姜明安认为，有两种办法：一是通过人大制定法律，确定一个具体的标准；二是形成一种惯例，可以总结一下，什么样的事件，包括死多少人，造成多大的经济损失，形成多大的影响等，视为县级、地级、省级领导干部应该问责的标准。

　　“官员问责的程序性规定也需要明确，比如问责的步骤是什么？由谁来启动？不能想启动就启动，或者有人关注就启动，不关注就不启动了。”宋世明对记者说。

　　至于问责的对象，专家认为，需要严格划定范围。近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围不能仅限于此。授权的范围有多大，就应当在多大的范围内问责。

　　问责事由范围的确定，也被专家们视为需要进一步科学界定的重要问题。他们认为，对给社会造成重大不良影响的事件肯定要问责，但必须看到，其中也有一个科学界定问题，需要根据事件的严重程度，采取不同的问责措施，以提高问责的规范性和制度化的程度。

　　记者从人力资源和社会保障部获悉，作为公务员法的配套法规，公务员辞职辞退的相关法规正在加紧起草。配套法规将对公务员的辞职条件、辞退情形，对公务员辞职辞退的监督管理等方面内容作出具体规定，并有望在年内出台。“这一法规将有利于改变问责制度中随机性大、缺乏规范性程序和标准的尴尬状况。”不少专家这样认为。

　　刘俊生还提醒说，问责程序中特别要注意对公务员的权利救济，“不能说被问责了，当事人就没有任何权利了。”

　　行政问责之后

　　中国需要更严厉的司法问责

　　提示

　　对行政官员的问责常常止于“党纪处分”和“行政处分”，司法问责很难推动。而在当下的中国，除了需要行政“问责风暴”，更需要严格、严厉遵循法治原则和程序的对于官员的司法“问责风暴”。

　　还有一种声音认为，犯了特定过错的官员既需要承担起政治责任，也需要承担起道义责任，如果其过错涉嫌触犯法律，则还需要承担起法律责任。

　　“这就涉及到了问责制度与法律追究制度的衔接问题。”刘俊生说，比如触犯了刑法后怎样跟刑法衔接，这一系列问题都有待解决。

　　参照以往对此类事件的处理结果，对行政官员的问责常常止于“党纪处分”和“行政处分”，司法问责很难推动。但在这场“问责风暴”中，这一局面也有了改观。

　　据山西省襄汾县“9·8”特别重大事故调查组透露，9月23日，山西省检察机关已对涉嫌滥用职权、玩忽职守犯罪的原县委书记亢海银、县长李学俊、副县长韩保全依法立案并刑事拘留。

　　“公众在欣慰于行政问责雷厉风行的同时，更关心的是这些被免职的官员是否有滥用职权、玩忽职守的违法嫌疑？若司法不能及时介入并用事实来为公众释疑解惑，则必将引发新一轮的质疑。”海南大学法学院教授王琳说，“及时跟进的司法问责让不少公众舒了一口气。”

　　王琳认为，官员的责任体系是一个完整的整体，既包括党纪责任、行政责任、道德责任，也包括司法责任。从依法治国的角度来看这些责任的次序，司法责任永远是第一位的，更是无法替代的。

　　“中国除了需要行政‘问责风暴’，更需要严格、严厉遵循法治原则和程序的对于官员的司法‘问责风暴’。”一位资深评论员的观点，或许将这场前所未有的“问责风暴”提升到了一个更为深入的境界。