从规定到法律

　　问责步入制度化法律化时代

　　提示

　　在基层，不少官员已有了切肤之感，一些人慨叹：“如今官越来越难当了，责任愈来愈大，权力愈来愈小。”许多人开始意识到，“当官也逐渐成了高风险职业”。专家认为，虽然目前问责制的制度设计还不能说已经完善，但问责制决不会是一阵风，而将在实践中朝着制度化法律化的方向发展。

　　“追究领导人的责任过去就有，但规模不大，问责的相关规定比较零散，也没有制度化。”刘俊生说。

　　据介绍，问责中官员承担责任的形式有道歉、引咎辞职、责令辞职、撤职、罢免、免职等。

　　官员问责制度化较早的标志当属1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。此暂行条例被评价为“在干部选拔任用工作方面第一个比较全面、比较系统的文件”，并最早引入了责令辞职这种形式。

　　2002年7月9日，该条例重新修订后“转正”，更名为《党政领导干部选拔任用工作条例》。与1995年的暂行条例相比较，人们印象最深的是，此次颁布的条例又向制度化迈出了一大步，明确提出“实行党政领导干部辞职制度”，并对引咎辞职和责令辞职给出了定义。

　　这一年，值得一提的事还有，时任香港特别行政区行政长官的董建华在立法会公布，自7月1日起开始实行官员问责制。政务司司长、财政司司长和律政司司长及11位政策局局长不再由公务员担任，改由行政长官以合约聘用，任期5年。问责制主要官员直接向行政长官负责，各自统领其所辖部门工作。

　　2003年的“非典”之后，官员问责不仅延续下来，而且开始体现在制度层面———《党政领导干部辞职暂行规定》在第二年的春天紧急颁布，其中详细列举了9种应该引咎辞职的情形，包括在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故负主要领导责任的，等等。

　　2005年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，也对问责制的相关内容作了规定。

　　同年4月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》，吸收了上述部分内容，包括引咎辞职和责令辞职，“而撤职、免职、罢免三种担责形式在其他法律法规中已有规定，公务员法就没有再进行规定。”刘俊生说。

　　也就是在这一年的8月，广东省梅州兴宁市大兴煤矿发生透水事故，123人死亡。梅州市常务副市长、兴宁市市长被撤职。

　　此后，“撤职”、“免职”这些曾被认为是刺激的字眼儿，也逐渐为公众所熟知。

　　2007年12月5日，山西省临汾市洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸，105人死亡，临汾市市长被免职。

　　从2007年闹到2008年的“华南虎照风波”，让13名相关责任人受到处理，其中，陕西省林业厅两名副厅长受行政记过处分并被免去副厅长职务，陕西省林业厅信息宣传中心主任受行政撤职处分。

　　在“问责”这一词汇急剧升温之时，一些专家站出来“泼了冷水”：“我国当前对行政问责的理解和适用还处于初级阶段，将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措，这显然还没有真正触及问责制度的根本意义。实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承担相应的责任，其重点在于预防政府官员失职失责行为的发生。”

　　值得欣喜的是，进入2008年，这一观念被注入到了《国务院工作规则》当中。温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点”。在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中，行政问责制也位列其中。5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中，更是强调加快实行问责制。

　　被定位为“行政问责年”的2008年，也的确不负众望。

　　6月30日，在陕西省政府召开的“干部整风大会”上瞌睡打盹的12名领导干部受到惩戒，并被取消本年度的公务员创优评佳资格。

　　截至7月18日，云南全省共问责干部422人，其中厅级13人，县处级105人，涉及9个省级政府部门和14个州市。

　　9月20日凌晨，广东省深圳市龙岗区舞厅火灾43人死亡；仅仅一天之后的9月21日晚，副区长等5人被免职。

　　9月22日，河南省登封市新丰二矿发生煤与瓦斯突出事故，登封市一名市长、一名副市长被建议免去职务。

　　9月23日，因为黑龙江省鹤岗市兴山区富华煤矿井下火灾事故，鹤岗市兴山区区委书记和区委副书记被免职，一名副区长被撤职。

　　有观察人士注意到，目前行政问责范围正在逐渐扩大。同是9月，在多名高官因重大责任事故被问责的同时，也有一些“小官”因为“小事”丢了“乌纱”：四川省剑阁县人事局长因为怀疑茅台酒质量有问题和价格等原因，在众人面前掌掴卖酒大爷，被免去党内外领导职务；巴中市市政府将放假通知的“中秋节”误写成“端午节”，有关部门的3名干部被免职。

　　中国政坛的这种变化，被专家解读为“领导问责”的制度化和法律化，并在媒体、学界掀起一场问责制度的大讨论。

　　“可以说，我国官员问责制度发生了一系列实质性变化，问责法律体系逐渐完备，问责依据包括宪法、公务员法、相关法规文件，还有地方政府也出台了很多行政问责的细则。”刘俊生说。

　　据统计，截至目前，全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省、区、市已达10多个。今年初，云南省人民政府的第一个大动作便是颁布《关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》。云南省省长秦光荣强调，“要让行政问责制度家喻户晓，让全社会都来监督政府官员和政府行为。”在9月23日云南省行政问责工作会议上，省政府秘书长丁绍祥更是“放出了狠话”：“对于符合问责情形的任何事项、不负责任的任何干部，无论是谁，无论职位高低、政绩大小，该问责的要坚决问责、敢于问责，一追到底，既要追究有关人员的直接责任，又要追究领导人员的领导责任，做到问事必问人、问人必问责、问责必到底。”

　　除了“事故型问责”之外，一些地方甚至启动了“日常型问责”，将矛头直指不作为、慢作为的“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布行政问责暂行办法，规定了44种纳入问责的行政行为，目的是“让那些大错不犯、小错不断的撞钟和尚式干部混不得；让政令不畅、执行不力，不依法行政、失信于民等行为行不通”。

　　今年10月1日，我国首部系统规范行政程序的地方规章———《湖南省行政程序规定》生效。法律界人士认为，这部规定的意义在于首次以法律形式从程序上明确限制了政府的权力，行政机关惯常的诸多“衙门习性”都被纳入问责范围。

　　多位受访专家表示，虽然目前问责制的制度设计还不能说已经完善，但这些举措表明，作为“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，问责制决不会是一阵风，而将在实践中朝着制度化法律化的方向发展。

　　事实上，在基层，不少官员已有了切肤之感，不少人慨叹：“如今官越来越难当了，责任愈来愈大，权力愈来愈小。”许多人开始意识到，“当官也逐渐成了高风险职业”。在大大小小的会议场合，“从政就要如履薄冰、如临深渊”这样的话也被多次提及。