启迪之六：适时推动农村基层政治改革

　　千百年来，民主对中国农民来说似乎是一种“奢侈品”。当他们日夜为生计奔波、难以果腹的时候，谁会关心民主不民主呢？即使有人超出口腹之外发几句议论，也常常被责之为“吃饱了撑的！”

　　然而，在经济体制改革初步成功让庄稼汉的温饱得到满足后，他们的眼光已掠过自己的“一亩三分地”，他们的心思再不仅仅是盘算自家的柴米油盐酱醋茶了。如今，在农村，无论是竞选干部，还是评议党员、参与管理，都少不了农民的身影。

　　从理论上说，农村实行家庭联产承包责任制以后，农民已经以户为单位实行了经济自治，这种体制已经具备了村民自治的经济基础，以此为基础的政治体制改革——村民自治，也完全有着实实在在的内容。

　　在村民自治中，村民议事会、村民代表会、村民会议，是村民参与村务的基本组织依托，尤其是是村民议事会，虽然不见于法律条文，但在全国不少地方相当流行。

　　村民议事组织大都由村民代表构成。村民代表主要是一些经济能手、政治活动能力强或家庭的长辈。他们代表着农村不同群众的利益，每个代表一般都有10户左右的固定联系户，以便及时反映各户意见。从全国各地的村民议事组织看，主要有以下职能：

　　——决策。凡是党支部、村委会有关村务的重要决定，均要由议事会议决，村干部对此不得随意变更。

　　——监督。代表们要反映村民的各种意见，检查村干部开展各项工作的基本情况。

　　——立“法”。凡属村内重要规定如《村规民约》等，均要经议事组织通过。

　　——评议甚至选举村干部。

　　——协办村务。

　　村民议决村务，不仅没有引起混乱，反倒使许多难题容易解决了。

　　健全财务管理，是村民自治的又一项重要内容。村级财务管理混乱，是全国比较普遍的现象，村干部也因多吃多占引起农民强烈不满。实行村民自治，为农民提供了参与村务管理的正当渠道后，上述问题普遍好转。

　　在黑龙江青风县，过去有的村干部一年吃喝费达2万多元，实行村民自治后，这种现象很少看见了，许多村都规定村里开支1000元以上的事都要由村民议事会讨论通过。这个县的民权村过去风气不正，仅1987和1988年两年，村干部就吃喝送礼近7万元，村里欠债34万元。

　　在村委会选举中，村民高振富被大家请出来竞选当上村主任后，民主理财，以身作则，仅1989年就还债20多万元。这个村年愈七旬的评议委员会委员、以耿直出名的王义荣对人说：“我们评议，就是不准歪门斜道出现，大伙信任我，我就要搞好监督，除非我死了，这个村的风气才能变回去。”

　　除了国家层面在农村进行的政治体制改革外，地方党委、政府也进行了更为大胆的探索。江苏省的第一人口大县沭阳，于1997年在全国率先推出了党支部书记选举的“两票制”，即“群众评议，党员选举”。它的具体操作办法是，候选人由全村老百姓从全村所有的党员中直接海选产生，得票数排在前两位的为正式村支书候选人，此为“第一票”；两名候选人再到村支部去差额选举，此为“第二票”。党史专家称，先由群众投推荐票，后由党员投选举票，如此选拔支部书记的做法在此前中共党史上未有先例。

　　在“两票制”下，沭阳乡村那些数十年不倒的“问题干部”终于被选下了台！想当村支书，得先过村民这一关！村民们在“第一票”中拥有了他们此前未曾有过的真实的、先决性的发言权。这些最底层的民众，终于行使了久违的有序政治参与权，并直接感受到这一权力的威力，那些在胸中积郁已久的不满情绪迅速得到释放。

　　当“村干部养着乡干部，乡干部护着村干部”已成为不少地方的潜规则时，沭阳的做法自然会遇到强大的阻力，“大帽子”随之而来：一个年龄没有老村支书党龄长的县委书记，竟然要在党章之外另搞一套，他究竟想干什么，还要不要党的领导？

　　在舆论压力下，沭阳人没有退缩。县委、县政府认为，拨乱反正后，老干部们的政策落实了，但对农民的政策却一直没有真正落实，即还权于民，让农民真正当家作主。农民的主人地位不确立，农村就不可能稳定。

　　村民的政治参与，不仅荡涤着农村基层的污泥浊水，而且也出人意料地化解了许多长期以来困扰各级领导的农村难点问题，许多人连呼“四个没想到”：

　　一是没想到大批村、组干部“下岗”了，村里反而稳定了。

　　村组干部能否得到群众的拥护，是村里能否实现稳定的基础。在以“两票制”选举为主要内容的综合改革中，沭阳县有5045名村组干部被调整、精简了下来，减少了39%，连同编外人员，村干部实际减少了45%。仅此一项，农民每年可减少负担500多万元。据当时的县委组织部长许步健介绍，由于村民对自己选出的当家人有一种认同感，导致过去干群关系紧张的主要焦点没有了，民心也顺了，群众的上访大幅度减少，绝大部分村实现了稳定。

　　二是没想到村干部眼睛“向下”了，上级的任务反而好完成了。

　　村干部的“官帽”由过去的上级给，变成了现在的群众选，带来的最大变化莫过于村干部由过去的单纯对上负责变成了既对上负责、更要对下负责。村干部眼睛向“下”了，会不会影响上级任务的完成，这是县乡许多领导在改革之初最担心的问题，然而事实却正相反。

　　在当时的调查中，本刊记者采访了十多名新当选的村干部，他们有一个共同的感受，过去自己的命运掌握在乡党委手里，现在是群众掌握我们的命运，群众不选你就当不成。要取得群众的信任，就得一心一意为群众办实事。

　　村干部一心想着大家，而大家更支持干部的工作。据统计，1996年之前，沭阳县共拖欠提留统筹1555万元，60多个村多年不交提留统筹、不搞计划生育；而现在，不尽义务的农户大为减少。

　　变单纯的对上负责为既对上负责更对下负责，使村干部的工作方法也发生了根本性变革，由行政命令型向服务型转化。各村普遍成立了“党员议事会”和“村民代表会”，凡村里的重大决策都要经过“两会”讨论通过后方能实施。在工作方法上，做深入细致的思想工作多了，强制性手段大大减少了。

　　三是没想到乡党委的权力“下放了”，村级组织反而更有凝聚力了。

　　作为村级组织直接“上司”的乡党委、政府，长期以来最放心不下的就是谁当村干部，总认为自己亲自圈定的人选才可靠。这样做的结果，村干部一个个确实对上听话了，但由于得不到群众的认可，很难在群众中产生号召力，从而导致一些村级组织长期处于瘫痪半瘫痪状态。

　　在这次改革中，由于充分尊重群众的选举权利，为他们提供了参政的渠道，把社会中优秀的分子吸引到村组织领导层中，无形中也把广大群众凝聚到了基层组织周围。在选举中，各村群众都表现出了极大热情，父亲替儿子、妻子替异地打工丈夫报名参选的事，屡见不鲜。

　　村民的参与还进一步增强了基层组织的凝聚力。在沭阳，有的村长期处于“家天下”控制之下。民主选举的推行，彻底打破了“家天下”的垄断。在沭阳，小姓的人当选村支部书记的为数不少。在以往缺少群众参与、监督的情况下，财务混乱，几乎成了“上访村”的通病。现在通过群众参与和村务公开，财务混乱的状况得到根本扭转。

　　四是没想到乡镇领导用人的“框框”没有了，大批人才反而涌现了。

　　长期以来，沭阳许多村干部不仅政治素质不高，文化素质也难以适应市场经济的需要。这样的干部素质为何长期难以改革呢？不少乡级领导过去一个共同的理由是“干部难选，没人愿干”。然而，群众选举出乎他们的意料，一个个尘封的人才被挖了出来。

　　在沭阳县，群众选举的村干部超出领导视野的事司空见惯。是什么使干部的眼光与群众的眼光产生那么大的差距呢？刘集乡乡长姜修明说，现在一个乡都几万人，乡干部认识的人再多也不如群众多，对谁当干部合适，了解得再多也不如群众多。而乡里过去之所以不肯放权，主要是“怕”字作怪，怕引起混乱，怕上级的任务不好完成。群众的参与和实践证明，干部的民主意识、法律意识有时已远远落后于群众。

　　在进行经济体制改革的同时，不失时机地大胆探索政治体制改革，可以说是农村改革的一个显著特点。回首30年来农村改革，全国县、乡一级的各种民主试验可谓风起云涌，此起彼伏。

　　让越来越多人备感欣喜的是，这一系列政治体制改革不仅没有引发人们所担心的混乱，反而大都取得了成功，更有甚者已由地方的局部试验变成了国家层面的重大决策，在全国普遍推广执行，如领导干部的任前公示制度。有观察家认为，发轫于经济改革的乡村民主，在执政党自上而下的推动下，改变了2000多年来中国乡村的治理方式，它是乡村社会走向和谐的政治保证，它让千百年来的中国农民抛弃暴民或者臣民的极端化思维，必将对国家的长治久安和社会发展产生积极、广泛而深远的影响。(包永辉陈先发）