行政问责谨防异化为“丢卒保车”的手段

　　主持人：在问责制执行过程中，为什么会出现一些人所说的“丢车保帅”的情况？

　　乔新生：有时我们看到，一些官员刚刚调任某个地方，结果因为发生特大安全生产事故而引咎辞职；有的地方官员在没有安全监管义务的情况下，却由于事故重大，不得不辞去现任职务。之所以会出现这种情况，原因当然很多，但我觉得一个重要原因是我国还缺乏具体的公务员工作细则，党政机关干部职责还不清晰、岗位还不明确。从表面上来看，党政官员职责重要，但仔细深究就会发现，一些地方领导干部的具体职责缺乏明确的法律依据。一个地方出现重大安全生产责任事故之后，上级官员往往根据安全生产事故的社会影响，决定罢免官员级别的高低。一些地方党政官员非常重视安全生产责任，但无职无权，在提高安全生产方面难以有所作为；少数官员虽然具体负责安全生产责任，但由于缺乏必要的人事权和财权，很难改变生产现状，所以，发生安全事故之后，他们只能饮恨成为“替罪羊”。所以，如何做到权责对等，也是今后完善问责制的一个课题。

　　陈雄飞：这就是我们常说的问责做秀甚至问责异化。问责的目的不仅仅是追究责任，更是为了预防，为了问题的真正解决。但是目前问责多是局限在引咎辞职、免职阶段，对于如何避免类似事件再次发生以及如何真正解决问题涉及的往往很少。事情过后，往往是一切照旧。另外，一些地方的问责仅仅为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。在这里，我们并不是说有了问题的人不能复出，但是至少应该有一个合理的程序和更加严格的考核机制，而不是这边说免职，那边马上重新任命，将问责作为一次对公众的做秀。更有甚者，一些地方政府部门出于淡化事件影响的考虑，将问责之后的免职、辞职作为替代刑事责任的理由，这样，行政问责就异化为“丢卒保车”的手段。

　　毛寿龙：官员问责在我国尚待形成一整套成熟健全的制度或机制，现在有的地方官员，虽然按照某一问责办法被问责，如给予行政处分，但并不影响其升迁，致使这种问责的效果受到质疑，给群众的印象是处分并不重要，只要他有关系，照样升官；还有的官员，虽然“引咎辞职”或被撤职，但很快又复出，而复出的程序又不公开，致使社会上议论纷纷。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新的岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　　主持人：官员被问责原因多种多样，问责方式也各有不同，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，那么请问，问责的标准究竟是什么？

　　乔新生：在法律规定的范围内，只有“免去职务”的概念，没有“引咎辞职”的概念；在法律规定的范围之外，才有“引咎辞职”的问题。换句话说，所谓“引咎辞职”，不是上级党政机关主动要求党政官员辞去职务，而是党政官员在意识到问题的严重性之后，主动承担行政伦理和社会伦理责任。现在一些党政干部虽然“引咎辞职”，但是，职务消费待遇不变，久而久之，就会出现“引咎辞职”随意性的现象，“引咎辞职”的行政伦理和社会伦理功能就会大大削弱。

　　问责制如何走向更加完善？

　　陈雄飞：问责制在我国发展的历史还不长，总的来看，这一制度是好的，要持之以恒地坚持。但在实行的过程中，还有一些不完善的地方，这也是我们今后完善的方向和重点。

　　一、目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其它两种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党的内部纪律规范。

　　二、我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。

　　三、问责程序不健全。目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。目前问责的处理程序也不健全。比如当前我国人大的问责职能虽有法律规定，但是如何在问责程序启动之后，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

　　四、目前的问责主体和问责范围过于狭窄。现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。

　　主持人：如何以问责制为突破口，积极稳妥推进我国行政管理体制改革和干部人事制度改革？

　　乔新生：中国当前行政管理体制改革所涉及到的问题千头万绪，过去中央政府与地方政府职权划分不明，出现重大安全责任事故之后，地方政府官员承担更多的责任。前几日国家技术监督检验总局局长的“引咎辞职”，标志着中国行政问责制度正在发生悄悄完善，“刑不上大夫”的现象正在改变。