编者按：前不久，国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》，再次对“最严格的耕地保护政策”作出了细致的规定。然而，目前我国正处于工业化、城市化的关键阶段，对建设用地的需求十分旺盛，这与可用土地数量十分有限的现状形成了尖锐的矛盾。

　　当前，土地管理的形势依然严峻，坚守耕地红线的任务十分艰巨。面对中央的三令五申，一些地方政府执意铤而走险，未批先用、以租代征、化整为零、占优补劣等违法圈地的花样不断翻新；对于违法违规用地行为，事后查处问责的力度亟待加大；遏制土地违法犯罪的体制还未理顺，机制尚不健全。那么，究竟如何贯彻科学发展观的要求，将18亿亩耕地的红线坚守到2020年？半月谈编辑部最近组织调研小分队，就当前耕地流失、地方政府土地违法中的突出问题进行了深入调研。

　　摁住地方冲击中央18亿亩耕地红线的黑手(一)

　　万亿土地出让金：

　　何日从灰色地带现形阳光下

　　半月谈记者 季明

　　土地出让金，一项征收超过20年的政府非税收入，一笔规模超过万亿元的巨额经费，至今却仍然“隐形”于大多数公众的视野之外。甚至在每年各级人民代表大会上，这笔资金都不会出现在提交代表审议的预算报告中，对政府预算负有监督审查职责的人大代表们，也不清楚土地出让金的真实状况。

　　所幸的是，这样的局面正在发生改变。上海等地政府部门已公开表示，将从今年起将土地出让金的收支状况纳入人大监督范畴。人们期待着，本不该如此神秘的土地出让金，能够早日揭开面纱。

　　土地出让金收入超万亿，地方政府成主要获利者

　　1989年，财政部颁发《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定凡有偿出让国有土地使用权，各级政府土地出让主管部门必须按规定向财政部门上缴土地使用权出让收入。其中，土地使用权出让收入包括土地出让金、续期土地出让金和合同改约补偿金。自此，土地出让金正式进入了财政收支体系。

　　值得注意的是，这个暂行实施办法从一开始就明确指出，国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。上交财政的土地使用权出让收入及其支出分别纳入中央和地方财政预算。

　　土地出让金在中央和地方的分成比例经历了一个演进的过程。最开始的规定是，土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上交财政。上交财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分按40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。

　　而到了1992年，分成比例的收取办法改为，土地出让金总额的5%上缴中央财政，地方财政收取的土地出让金比例，由各省、自治区、直辖市和各计划单列市财政部门在核定合理的土地开发成本和住房价款的基础上，自行确定。

　　自此，地方政府成为土地出让金的“主要受益者”，而土地出让金与地方政府的利益也日益密切起来。国务院发展研究中心一份调研报告显示，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

　　2004年6月的十届全国人大常委会第十次会议公布了一份土地管理法执法检查情况报告，其中有一组数据：1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近3年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约有1/4。

　　这是迄今人们所看到的最为权威而全面的关于土地出让金的数字。其中有一处细节耐人寻味，1万多亿收入中超过9000亿都是在2001年至2003年间实现的，而那段时间，正是全国房地产业开始复苏，各地房价出现上涨的开始；可以想见，此后数年内全国房价进入飙升阶段，各地征收的土地出让金又将是怎么样的规模。

　　土地出让金背后的三重内幕

　　随着规模的扩大，土地出让金在使用中的问题也日益暴露出来。全国人大常委会的调研报告指出，有的省、市土地出让金收入超过了同级同期的财政收入，而对这部分资金使用又缺乏严格的监督管理。土地出让金的纯收入，过去主要用于城市建设，对改善城市环境、加快城市基础设施建设起了积极作用；但随着经济的发展，一些地方出让土地获得的收益越来越大，这些收入并未纳入本级财政预算，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

　　腐败止于阳光。向人大和社会公布土地出让金的收支状况，应该是防止土地出让金出问题的最好办法，可为什么至今仍有大多数地方还是将土地出让金“藏于深闺”呢？半月谈记者调查发现，理由至少有三：

　　第一，隐藏地方实际收益。按照规定，土地出让金总额的5%要上交中央财政，但在实际操作中，一些地方政府“打折”计算土地出让金，以扩大土地出让金在地方上的留成比例。例如，一亩土地本应征收100万元的出让金，结果做账时就分为20万元的“土地出让金”和80万元的“配套费”，这样要上交中央财政的土地出让金就由5万元降至1万元。

　　第二，隐瞒土地出让金的实际征收情况。近年来，国土资源部门经常发出文件，要求各地及时清缴拖欠的土地出让金，可见地方在土地出让金的征缴上还是有许多问题的。一些地方为了追求GDP政绩，盲目招商引资，出台了分期甚至延期支付土地出让金，政府返还甚至代缴土地出让金等优惠政策，使得许多本应在土地动工前缴齐的土地出让金，一直到项目建成后都没有缴清。

　　第三，个别官员在土地出让金上“寻租”腐败。今年7月宣判的长春市委原副书记田忠贪污、受贿案为我们揭开了冰山一角。经法院审理查明，田忠在担任长春市副市长、市委副书记期间，将无偿征用的土地使用权通过转让变现归为己有，侵吞国家财产总计人民币2261万元，其中土地出让金为1018万元。近年来，官员利用职务之便为他人减免土地出让金的案例屡见不鲜，已经成为贪官落马的一大类型。

　　探路土地出让金公开监管模式

　　今年1月，上海市政府负责人公开表示，将继续加大公开透明力度，其中土地出让金、私车牌照拍卖收入等各界普遍关注的公共性资金必须公开，“收入多少、如何运行、用在哪里，都将向社会公开。”

　　8月，上海市政府常务会议又批准了《关于本市贯彻落实〈国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知〉精神的通知》、《市级国有土地使用权出让收支预决算管理实施意见》、《关于土地储备成本认定暂行办法》等3个文件，并明确了各部门的职责，要求建立起市级国有土地使用权出让收支管理工作平台。

　　根据上述文件，上海将由市房地局、市财政局、市发改委及相关部门对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调，形成土地储备、供应和出让收支相衔接的管理体系。在这个管理模式中，市房地局负责土地出让收入的具体征收，编制土地储备、供应计划以及收入预算；市发改委负责编制土地出让支出计划，编制城市建设支出和农村基础设施建设支出预算；市财政局负责土地出让收入的征收管理，平衡汇总各资金使用单位的收支预算，编制土地出让收支预、决算。

　　与此同时，文件还规定今后上海市每年的国有土地使用权出让收支情况，都要由市发改委和市财政局向市政府定期报告，市政府依法定期向市人大报告。据半月谈记者采访了解，上海市政府提交人大的首份土地出让金报告，正在积极准备之中。

　　人们有理由期待，与百姓利益密切相关的土地出让金，终将告别“不明不白”的现状，进入公众监督的视野。

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