实践中，造成土地资源流失、毁损的渎职犯罪往往构成玩忽职守罪或滥用职权罪。按照目前司法解释的规定，专门涉及土地的四个罪名(包括两个渎职犯罪罪名)均以占用、毁损土地种类的亩数为主，以经济损失的价值量为辅来定性，而玩忽职守和滥用职权犯罪案件的损失均以经济价值计算，这样在造成土地毁损时对犯罪损失的认定就出现了不协调。

　　根据我国刑法的规定，涉及土地的渎职犯罪有非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪两个罪名。基层很少发生此类案件。实践中，大量造成土地资源流失、毁损的渎职犯罪往往构成玩忽职守罪或滥用职权罪。但是，由于在高检院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(以下简称《规定》)中，玩忽职守和滥用职权犯罪的损失均是以经济价值计算的，致使在土地渎职犯罪的损失认定上出现较大争议。一种观点认为，应按经济损失数额认定，即将土地折算成经济价值；另一种观点认为，土地作为国家严格保护的不可再生资源，应以土地资源量来认定损失，即以土地的种类亩数参照相关司法解释来认定。笔者认同第二种观点，现就此讨论如下。

　　一、按经济价值认定损失易造成执法上的不平衡。玩忽职守和滥用职权犯罪是一种结果犯，即以犯罪结果的发生为犯罪成立的必要条件。根据相关司法解释，玩忽职守与滥用职权犯罪的损害后果，一般以财产性损失和人身伤亡情况来认定。这在一般情况下是可行的。但在涉及土地的违法渎职案件中，却不适宜按经济价值来计算和认定。《土地管理法》规定，我国土地分类为农用地、建设用地和未利用地三种。不同种类的土地、不同地理位置的土地、不同地区的土地其价值是不同的，甚至相差悬殊。如均以经济价值来计算和认定损失，势必导致执法上的严重不平衡，甚至导致一些造成农用地毁损的玩忽职守和滥用职权案件，得不到刑事追究。这既不能有效体现法律的公平正义，也不能体现司法对土地的严格保护。

　　二、按经济价值来认定损失易造成与相关司法解释的不协调。目前，涉及土地的犯罪有非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用农用地罪、非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪四个罪名。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)和《规定》中，均是以占用、毁损土地种类的资源量(即亩数)为主，以经济损失的价值量为辅规定的。如《解释》规定，非法批准征用、占用基本农田十亩以上的为“情节严重”；造成基本农田五亩以上，其他耕地十亩以上严重毁坏的为“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”。如果因玩忽职守、滥用职权犯罪案件中没有土地资源量的规定，而以经济损失去认定犯罪就会出现损害对象相同、损害后果相同，仅仅由于渎职行为不同而得不到刑事追究的情况。

　　三、按经济价值来认定损失不利于国家实行最严格的土地管理制度。近年来，党和国家根据我国人多地少的国情，为保证经济社会可持续发展，实行最严格的土地管理制度，连续下发了一系列严格土地管理、加强土地调控的法规和政策文件。尤其是在耕地保护上，国家设置了两条“红线”，即“全国耕地不少于18亿亩红线”和“基本农田一经划定即为不可逾越的红线”。但是，在实践中乱占滥用农用地等犯罪有“蔓延上升之势”。其中，以发展地方经济为借口，以增加财政收入为动机的玩忽职守、滥用职权行为，已成为引发涉地违法犯罪的主要原因。由于以经济价值认定损失结果的执法观念对执法实践的影响，致使很多造成几十亩甚至上百亩耕地毁损的案件不能及时得到刑事追究。这既是一个急迫的现实法律问题，也是一个如何“对耕地实行特殊保护”的政治问题。仅从保护对象讲，国家法律和政策保护的是土地这一不可再生资源，其具体对象是基本农田、耕地及耕地以外的土地，而不是其经济价值。为此，在认定涉地玩忽职守、滥用职权犯罪时，也不应该仅仅着眼于经济价值。如果仅以经济价值来认定损失结果，既会导致司法保护对象错位，不利于土地这一特殊对象的司法保护，也不利于国家最严格的土地管理制度的贯彻实行。

　　四、涉地玩忽职守、滥用职权案应参照相关司法解释规定的土地种类亩数来认定损失。由于国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权造成土地被占用、毁损的，应参照相关的司法解释规定的土地种类亩数来认定损失。那么应参照哪些司法解释规定和能否将此作为参照呢？笔者认为，应参照“两高”关于非法批准征用、占用土地案的司法解释执行。理由如下：

　　1.非法批准征用、占用土地案是与玩忽职守、滥用职权案最相类似的犯罪。在《刑法》直接涉及土地的渎职犯罪中，仅有非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪两个罪名。非法低价出让国有土地使用权罪侵害的直接对象是国有土地使用权出让的最低价格，自然可以经济损失来认定，不具有参照价值。只有非法批准征用、占用土地案最相类似。

　　一是行为类似。玩忽职守、滥用职权与非法批地都是不正确履行职责的渎职行为，非法批地行为仅是特殊的渎职行为而已。

　　二是侵害的客体类似。三种涉地渎职行为侵害的均是国家土地法规和管理制度。

　　三是犯罪结果类似。涉地玩忽职守、滥用职权案与非法批准征用、占用土地案一样，渎职行为的损害后果均是土地资源的流失或毁损。

　　四是损失内涵类似。《刑法》第三百九十七条的损失要求是“致使国家和人民利益遭受重大损失”，“情节特别严重的”为从重处罚条件；刑法第四百一十条的损失要求是，非法批准征用、占用土地“情节严重”，“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的”为从重处罚条件。损失内涵的一致性说明，利益损失不仅仅是经济损失，还包括土地等特定物及其他非物质性损失。

　　五是刑罚规定类似。《刑法》第三百九十七条的玩忽职守罪、滥用职权罪与《刑法》第四百一十条的非法批准征用、占用土地罪，均规定了两个刑度，“重大损失”、“情节严重”的为三年以下有期徒刑或者拘役；“情节特别严重”、“遭受特别重大损失”的为三年以上七年以下有期徒刑。如果说徇私舞弊是其主要区别的话，也仅仅是非法批准征用、占用土地罪是以徇私舞弊为成立条件，玩忽职守、滥用职权罪是以徇私舞弊为从重处罚条件之别。

　　2.司法解释关于非法批准征用、占用土地案的土地种类亩数规定已是最低标准。《解释》规定，非法批准征用、占用基本农田十亩以上的，非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的，非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的，为情节严重，依照刑法第四百一十条的规定，以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚。《规定》也规定，非法批准征用、占用基本农田十亩以上的，非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的，非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的，即应立案。“两高”司法解释的高度一致性，一方面体现了司法机关从严保护耕地、严厉制裁违法行为的执法原则，另一方面也充分体现了我国的国情需要。据2007年12月10日国土资源部新闻发布显示：至2006年全国耕地面积已减少到18.27亿亩，人均耕地1.39亩。如果加上近年来的土地损失，可以说18亿亩耕地“红线”已近在咫尺。在当前土地不断减少的紧迫形势下，执法标准应趋严。就目前而言，八年以前最高人民法院规定的定罪标准已与现实产生了距离，定罪亩数标准不能再有所增加扩大。

　　综上，鉴于涉地渎职犯罪的严重性和国家土地管理形势的紧迫性，一方面建议“两高”尽快就涉地渎职犯罪的损失认定作出明确的司法解释，一方面司法机关应以“法与时转、治与世移”的理念，从国家大局出发，顺应时代与形势的需求，正确地应用法律，以实现司法的政治性、人民性和法律性的有机统一。

　　(作者：郑广宇 为河北省人民检察院反渎职侵权局局长）