中国政法大学教授马怀德：“三定规定”有可能上升为法律

　　“三定规定”追根溯源

　　记者：请介绍一下，国务院出台“三定规定”的历史渊源。

　　马怀德：所谓“三定规定”，就是国务院部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是国务院部门履行职能的重要依据。改革开放以来我们国家进行了五次机构改革：

　　1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。

　　1988年，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。

　　1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。

　　1998年，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　2003年，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。

　　这五次改革都源于国务院出台的“三定”方案。每一次机构改革或者体制改革的重点也各有侧重，比如1982年的改革，主要是精减机构，解决领导干部的终身制问题；1993年是为了适应十四大关于市场经济体制完善的要求，将行政部门的体制改革和市场经济体制建设的过程结合起来。

　　本次“三定”的特点是什么

　　记者：比较以往的“三定”方案，从内容和形式上有什么不同？

　　马怀德：值得强调的一个问题是，2008年国务院第六次机构改革的“三定”，在用词上发生了变化，以前都称为“三定方案”，这次称为“三定规定”。

　　记者：从“方案”到“规定”的用词变化，体现出了什么样的变化？或者是否代表着“三定”的一个发展方向？

　　马怀德：从以往中央机构改革的过程上看，每次都强调着力解决部门之间的职权交叉，职责不清，协调不利，以及权责脱节，效率不高，甚至是职能转变不到位。但是一个很沉痛的教训就是在机构改革的同时，没能够有效的控制精减以后的反弹。机构撤并了，人员精减了，但随着时间的推移，机构又不断的增加，人员编制又不断扩大，最后又回到了机构改革以前甚至超过机构以前的状态和规模。

　　为了强化“三定”的内容，体现其相对刚性特征，国务院在确定“三定”内容时，将“方案”变更为“规定”。这是一种进步，目的是彰显“三定”的严肃性。从名称上看，以往称为“三定”方案，本次改革称为“三定”规定。形式上的差别，说明了“三定”在机构改革中的重要性，是机构改革的中心环节。这种变化也说明，下一步有可能上升为法律法规。

　　我国的机构改革经历了从没有方案，到有“三定”方案，即定职责、定机构和定编制，再由方案上升为规定。这从形式上标明，方案只是一个内部规定，其强制性不够，而规定则更能体现其严肃性和刚性。

　　那么根据中央这种理念的变化，适时制定一部《国务院组织法实施细则》，在每一次的机构改革完毕后，将“三定”调整的内容变成法律法规，以保持机构改革成果的稳定性和持久性。让机构的数量，编制的数量，乃至职能的范围都通过法律的形式加以固定。这样将有利于减少和克服机构“精减———膨胀———再精减———再膨胀”的怪圈。

　　记者：除了更加严肃和刚性以外，还有什么样的特点？

　　马怀德：本次“三定规定”比较公开。各个部委机构的“三定”方案起草出台后，国务院的网站都会及时对外公布，也会公开接受各类媒体的采访和报道。这样有利于社会公众对方案的监督。

　　从目前各个部委的“三定”方案上看，更加强调了职责的重要性，更加明确了职能调整过程的重要意义。这是与国务院机构改革的意见相一致的。一定程度上改变了以往社会管理与公共管理不分、强调微观管理的局面。更加强调了宏观管理和公共服务职能。比如将国家质检总局原有的名牌推选职能予以剥离。

　　国务院内设机构和部委各司局职能对外公布，职能设置更趋合理。

　　另外，现在的“三定规定”更加体现了对行政权力的制约机制。内设监督机构相对完善，对执行权的监督更加有效。比如国土部既有内部监督机构，又有外部监督机构。各地的督察局的设立，实质上是对地方政府的监督。

　　也体现了执行、监督与决策相分离的原则，即“三分法”得到了很好的体现。政府职能和机构设置向科学化、规范化迈出了一大步。但我们不能毕其功于一役，随着社会和经济形式的发展，还应该也必然会再次有所调整。

　　记者：你有没有其他意见和建议？

　　马怀德：遗憾的地方是，虽然从国务院确立“三定规定”，到各部委公布各自的“三定”方案都比较公开透明。但是，各部委的制定过程并不透明，尚需要进一步加强，应该向制定法律法规对外征求意见那样，将“三定”方案的制定过程，也紧密地和民意相融合。

　　撤并改革，并非加减法

　　记者：从历次机构改革上分析，权力的合并，人员的裁剪成为趋势，您如何理解国务院组成部门的增加和减少？

　　马怀德：此次机构改革不是简单的加减法，不能仅从数字上认识改革的力度。

　　大部制改革最重要的一点是政府部门的相关职能要进行重新的整合，但是这种整合不是简单意义上的权力搬家。比如，这个部门原来的职能在发改委，现在转移到商务部，或者是这个部门在国家工商总局转移到其他部门，而不能转移的部门，更多的是对这个部门的职能进行重新界定，避免一个部门的职能和其他部门发生冲突和抵触，发生交叉，发生职责不清的现象。当然更多的是要防止权责的脱节，不能这个部门只有权力，不承担责任，职能要分得清晰，界限要划得清楚。

　　从宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、环境和资源管理部门、社会管理部门以及公共服务，这几大部门从政府职能出发，都是有必要相对整合的，而且28个部委和十几个直属局、办事机构的一些职能都有交叉。我们不能把28个部委压缩，而是要整合他们与直属局之间有交叉和重复的。

　　突出责任，强化监督

　　记者：“三定规定”明确了各部门职责，有着怎样的意义？

　　马怀德：明确人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展，研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任；明确商务部、工商总局、质检总局、海关总署等部门加强市场监管的责任；明确公安部负责治安、消防、道路交通安全管理等工作并承担相应的责任；明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任；明确安全生产监管总局承担安全生产综合监督管理等责任。此外，还明确了国土资源部、环境保护部、卫生部、林业局等部门加强社会管理和公共服务的责任。明确和强化部门责任，有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。

　　记者：在对各部门权力的监督上，您有什么认识？

　　马怀德：一个部门不能没有监督。监督是通过中纪委驻某个部的纪检小组负责，现在这种监督当然是要实现对“大部制”的决策和执行两方面的监督，另外一方面我们也不能忽略互相的监督。就是内部职能机构之间的互相监督，还应该强调行政系统内的层级监督和审计检察的监督，还要接受人大的监督、政协的监督、人民群众、新闻媒体的监督。总之，“大部制”改革的目的不是让权力更大，而是让权力有机统一，更重要的是要防止权责脱节，使得权力和责任永远都是处于统一状态的。