对于北京市人大常委会的工作人员来说，这一年似乎有点忙碌。不仅是因为他们所在的城市即将举办奥运会，还因为今年一项地方立法工作机制的改革已经悄然展开。

　　6月30日，北京市十三届人大常委会主任会议讨论通过《关于开展法规立项论证试验工作的意见》，此前，进行法规立项论证试验的讨论在人大常委会内部一直在进行。按照意见规定，北京市人大常委会将通过3年左右时间，建立和完善法规立项论证制度，而这一制度的核心就是发挥人大常委会在地方立法前期准备中的主导作用。

　　法规立项论证的试验，也是北京市新一届人大地方立法工作机制改革布局中的重要一步。

　　今年将有6个法规项目进行立项论证。北京市人大常委会主任杜德印表示，逐步建立和完善法规立项论证制度，以利于加强人大常委会立法的前期准备工作，加强立法审议决策前调研评估工作，使地方立法更好地围绕中心、服务大局，更好地集中民智、反映民意，更好地维护法制统一。

　　地方立法重心前移

　　学者统计，立法项目80%以上由政府部门提出

　　北京市人大常委会法制办公室副主任邹维萍给记者算了笔账：“一年6至7次常委会会议，一般可以通过10项左右法规案，立法资源十分有限。”她认为，什么法规应该立，什么法规应该先立，如何让有限的立法资源用到最需要的地方，这是地方立法遇到的一个突出课题。

　　邹维萍说，有学者曾统计，我国国家层面的立法项目80%以上是由政府部门提出的，在地方立法中虽没有精确统计，但应该也不会低于这个比例。

　　目前，在北京市地方立法中，政府部门提出的立项建议需要经过政府法制办的立项论证会。邹维萍认为，随着我国社会主义法律体系的建立和不断完善，立法已由追求数量转变为注重质量，地方立法对选项的要求应当说是更高了，是否有立法空间、有无必要立、能不能立、立后的效果怎么样、立法时机是否适宜，都需要事先进行充分的论证。这就要求常委会进一步改进立法工作机制，将立法工作重心前移，发挥在立法选项和统筹立法方面的主导作用。

　　邹维萍认为，现在立法项目的提出和立项，主要依靠政府，人大常委会在立法选项方面的作用发挥不够。而人大常委会编制年度立法计划时，有时由于前期准备工作不够充足，显得比较仓促。同时，政府职能的特点决定了政府部门主要从本部门依法管理的需要以及政府部门工作角度提出立法项目，跨部门及综合性立法提出比较少。

　　有专家认为，主要由政府部门提出立法项目并起草法律，有利于法律的可操作性和针对性，但有可能使法律的制定囿于部门职能的范围。同时，近几年来我国立法中的一个重要方向就是用法律约束和限制以行政权为代表的公权力的运行。如果政府部门在立法中起主导作用，部门利益法制化的情况就难以避免，还会出现不同部门因为法定权利和义务争执不下，导致一些迫切需要出台的法律难产。

　　今年试验6个项目

　　论证未通过不能进入起草环节

　　相比于过去，立项论证最大的变化在于人大常委会的工作机构组织进行论证，向主任会议提交论证报告，由主任会议来审定该项目是否可以起草。

　　邹维萍说，通过立项论证环节，还能促使人大常委会工作机构对立法项目主动提、主动论。立项论证的选项包括市人大常委会五年立法规划要点中的立法项目和立法调研项目，以及市政府年度立法计划安排的立法调研项目。工作机构可以把执法检查、专项工作监督、代表议案建议办理、区县人大常委会建议、政府有关部门建议、群众来信来访、调研等途径发现或者反映的突出问题纳入立项调研工作中，这也正体现了人大常委会的主导作用。

　　如果有立法必要性、思路基本可行、条件比较成熟，可以立项的应当提出立项报告。而对于认为不应当立项的，也需要提交不予立项的报告。2008年，北京市确定了包括修订北京市实施妇女权益保障法办法在内的6个进行立项论证的项目。

　　今年，北京市人大常委会法制办公室给各工作机构提供了一份“工作指引”。人大常委会工作机构正在开展的立项论证，主要通过座谈会、社会调查、公开征求意见、听证会等多种形式，听取人大代表、专家学者、社会团体、人民群众及市政府有关部门的意见，涉及问题复杂的，还要召开立项论证会。

　　“工作量明显增加了，以前是参加政府法制办组织的论证会，现在则要自己组织调研、论证，各方面的意见要考虑到，立法的可行性要考虑清楚，最后才能撰写出论证报告，和政府部门沟通协调的工作也相应增加了。”北京市人大内务司法委员会办公室副主任袁芳如是说。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，对地方法规立项由人大常委会主导进行论证是可行的。而确立哪些法该立，该怎么立，该由谁来组织起草，必须发挥四个方面的积极作用：无论是立法的5年规划还是当年的立法计划，应更多征求公众的意见；对立法项目的选择应该重视专家的意见；发挥人大常委会委员、各专门委员会委员、人大代表的积极性；还应该让政府部门的积极作用得以充分体现。

　　姜明安说，立法项目选择中政府部门是重要环节，因为在某一个领域中，政府部门往往是最了解实际情况，掌握信息最全面的一方。这一方面可以为立法项目的调研提供便利，另一方面则可能因为信息不对称，给部门保护主义留下空间。由人大来进行立项论证，就应该让积极的方面充分发挥，尽力减少消极作用。

　　同时，他认为地方人大法规规划和地方政府规章规划应有效衔接，有的项目要立法规，有的项目应该由地方政府规章来承担，或者还有一些可以直接通过一般规范性文件来规定。

　　两个论证如何衔接

　　应保证人大立项论证的独立性

　　人大常委会试验立项论证，政府法制办的立项论证也并未停止，有人担心两个立项论证会浪费资源，产生矛盾。

　　邹维萍说，政府进行论证，主要是为了争取能上该项目；而人大常委会进行论证，工作机构完成的是“立项论证报告”，主要是论证该项目应不应立、立什么、怎么立的问题。

　　按照人大常委会刚通过的意见，政府有关部门提出制定或者修改地方性法规建议的，在向市政府法制办申请立项的同时，应当将立项报告送交常委会有关工作机构。为了整合工作资源，避免重复调研，常委会工作机构的立项论证可以结合市政府法制办的立项论证工作进行，也可以在市政府法制办的立项论证工作基础上进行。但必须明确的是不能用政府的立项论证代替人大常委会的立项论证，应保证人大常委会立项论证工作的独立性。

　　两个论证结果不一致怎么办？邹维萍认为，实践中这种情况很可能会出现，既可能是常委会工作机构的论证结果与政府法制办的结果不一致，也可能是前两者的意见一致但与主任会议审定的结果不一致，这就需要在工作层面去协调解决。

　　政府阶段的立项论证重点听取的是政府内部和专家的意见，同时兼顾社会各方面的意见；人大常委会的立项论证则应侧重听取人大代表及社会各方面的意见。两个立项论证实际上起到了信息整合、互为补充的作用，应当是分工协作、有机衔接的关系。

　　按照计划，法规立项论证制度的建立和完善大约需要3年左右的时间，北京市人大常委会自今年起，每年都安排一部分项目开展立项论证试验，积累经验。（刘晓鹏）