防震减灾法修订草案将总结汶川地震相关经验

    专家呼吁加快制定紧急状态法、灾害救助法等

　　6月24日至6月26日，汶川大地震后的第一次全国人大常委会会议召开。按照全国人大常委会2008年立法计划，原定列入本次常委会审议的《防震减灾法(修订草案)》，并未如期提起审议。

　　“我们需要根据汶川大地震的情况，进一步总结经验再修订《防震减灾法》。”在不久前由《中国应急管理》杂志社和中国政法大学法治政府研究院组织的“抗震救灾中的公共应急法制”研讨会上，国务院法制办农林司司长王振江如是说。

　　在汶川大地震发生前，国务院法制办正在研究修改《防震减灾法》，修订草案的建议稿5月11日上报国务院，准备马上讨论，并按计划在6月份提请全国人大常委会审议。就在第二天，汶川大地震发生了。

　　“5·12”汶川大地震的发生，是对我国公共应急法制的一次严峻考验。许多应急专家、法律学者认为，事实证明，我国应急管理体系建设很有成效，在这次抗震救灾中发挥了重大作用。下一步，如何更好地修订《防震减灾法》，如何在灾后恢复重建中更充分地发挥法治的力量，如何更注重应急管理中程序的作用，我国公共应急法制应加快“补漏”。

　　　　防震减灾法将提请审议

　　●法律实施十年后，问题逐渐显现，一些法律条文内容比较空泛，针对性不强。例如，关于恢复重建的内容只有两条，一是重建规划，一是地震遗址

　　6月26日全国人大常委会会议闭幕后，特地安排了题为《中国地震灾害与防震减灾》专题讲座，吴邦国委员长主持。至于常委会安排这次专题讲座的原因，被解释为：为了更好地做好抗震救灾和灾后恢复重建工作，修改好即将提请审议的防震救灾法修订草案。

　　1998年3月1日，我国正式实施《防震减灾法》，成为世界上第一个制定防震减灾基本法律的国家。

　　中国社科院法学所研究员莫纪宏认为，《防震减灾法》作为我国防震减灾领域的第一部重要法律，对此次抗震救灾工作起到了良好的组织和制度保障作用。

　　与之相配套，还有《破坏性地震应急条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《地震预报管理条例》以及《地震安全性评价管理条例》4个行政法规和一系列的部门规章和地方性法规。

　　莫纪宏曾多次参与这些法律、法规的起草。他坦言《防震减灾法》在实施十年之后，问题已逐渐显现，一些法律条文内容比较空泛，针对性不强。例如，关于恢复重建的内容，防震减灾法只有两条，一个是关于重建规划，一个是关于地震遗址。所以早在汶川大地震发生前，防震减灾法的修订已列入全国人大常委会今年的立法计划。

　　7月11日，全国人大常委会官方网站刊登了全国人大教科文卫委员会委员马德秀的文章。她认为，当前我国防震减灾能力仍存在不少有待完善的问题：全国地震监测预报基础依然薄弱，地震观测所获得的信息量远未满足需求；全社会防御地震灾害能力明显不足，农村基本不设防，不少重大工程地震灾难潜在风险较高，公众防震减灾素质不高，重大地震往往造成较大人员伤亡和财产损失；防震减灾投入总体不足，缺乏对非政府组织及个人等社会资金的有效引导，尚未从根本上解决投入管道单一的问题等。今年即将进入审议的防震减灾法的修订，大有可为。

　　　　5天起草完成重建条例

　　●重点规范恢复重建中的政府行为，成为首部专门针对地震灾后重建的行政法规，对进一步完善我国公共应急法律制度意义重大

　　《防震减灾法》的修改因汶川大地震而推迟了；而另一部法规——《汶川地震灾后恢复重建条例》，却因地震发生而迅速出台，刷新了我国单项行政法规的立法速度。

　　6月8日，当国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》颁布实施时，受到国际国内舆论的高度评价：中国政府在地震灾后重建中高举法治的旗帜！

　　王振江全程参与了条例起草。他说，从5月26日接到任务，到将条例草案建议稿报国务院，只用了5天的时间。其间还曾两次征求国务院有关部门和有关地方政府的意见。此后，6月4日国务院常务会议通过该条例，6月8日正式颁布实施。

　　这个立法速度，刷新了由《突发公共卫生事件应急条例》保持的立法纪录：2003年4月17日开始起草，5月9日对外公布实施。

　　可以想象，条例起草者度过了怎样紧张忙碌的5个昼夜，而条例高效出台的原因还不仅于此。国务院法制办此前正在进行的对《防震减灾法》的修订准备，也是重要“助产剂”。因为这部法律的修订准备，使起草者们对应对地震灾害有了更加深入的了解和研究，进行了比较系统的思考，储备了丰富的资料。

　　王振江说，重建条例重点规范恢复重建中的政府行为，是第一部专门针对地震灾后重建的行政法规，在政府的立法观念上是一个拓展，体现了依法治国和依法行政的认识和水平，使恢复重建走向了良性的法制化轨道。

　　有关专家认为，汶川大地震的发生，重建条例的制定，给立法者修改《防震减灾法》提供了重要的研究标本，对进一步完善我国的公共应急法律制度意义重大。

　　　　专家呼吁制定紧急状态法

　　●制定灾害救助法、灾害补偿法、灾害恢复和重建法、灾害捐助法等系列法律，形成更加完善的公共应急法律体系

　　专家认为，《防震减灾法》的修订，极有可能成为汶川大地震后，全国人大常委会审议的第一个与应急相关的法律案。

　　马德秀建议，在《防震减灾法》修订中对于抗震减灾规划部分，应该明确树立以人为中心的城市建设新思路。可以规定，城市应编制比较成熟的城市信息系统，以提供城市建筑分布和类型、城市交通和通讯、公共配套设施等对地震灾害防御决策及震后救援起关键作用的信息。

　　她希望防震减灾规划的制订程序更加民主，对涉及民生的重大公共事项，应充分尊重民众意见，比如规划报送审批前，向社会公示并召开听证会。

　　“程序的科学性和民主性，对于灾后规划的科学和民主十分重要。”中国政法大学教授王万华同样强调灾后规划中程序的作用。她认为，灾后重建，是一个利益重新分配的过程，因为原来的利益格局被打破了。恢复重建，不仅仅由政府来主导，还必须有一个机制让各种利益和声音都提出来，在决策中真正考虑这些利益和声音。

　　对于《防震减灾法》的修订，莫纪宏认为，要重点考虑以下方面：有关建筑物、构筑物等建筑设施，不按抗震设防标准和建筑设计规范的要求建设的，要进一步明确规定相关责任人应承担的法律责任；对震后丧失基本生产和生活能力的受灾群众，应规定法律上的救济标准；对政府信息公开问题，也应结合防震减灾工作特点予以细化。

　　而中国人民大学教授莫于川则十分看重应急法制中的“心理干预”。

　　他建议，在即将修订的《防震减灾法》中和今后修改《突发事件应对法》时，把心理干预、心理援助的机制明确写进去，从法律上促进心理干预、心理援助的队伍建设和经验提升。

　　针对灾区目前急切需要解决的诸多现实问题，西南政法大学10余位学者日前建议制定《重大自然灾害处置特别法令》——一部综合性的、针对特大自然灾害处置及灾后重建事宜的法律，包括社会捐赠、“三孤人员”安置救助、劳动保障权利、财产权利、住房重建、法律责任等内容。

　　早在2005年，制定紧急状态法就已列入当年全国人大常委会的立法计划，但此后并未安排审议。

　　对此，莫纪宏建议，应该尽快制定紧急状态法。他认为，这部法律将更好地保障全国人大常委会能够有效地采取各项应对紧急状态的措施，对包括汶川大地震在内的紧急情况如何采取应急措施，作出法律上的详细规定。同时，他建议制定灾害救助法、灾害补偿法、灾害恢复和重建法、灾害捐助法等法律，形成更加完善的公共应急法律体系。(记者 吴兢 刘晓鹏)