要尽快进行灾害管理资源的整合，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急管理的合力。　　

　　由于我国灾害问题的复杂性、群发性，迫切需要制订全国性的灾害管理的基本法律，并完善现有的法律法规，使立法工作适应我国目前和未来的灾害管理工作需要。

　　5月12日汶川大地震发生后，东北财经大学经济与社会发展研究院迅速启动了抗震救灾应急研究计划，集中优势研究力量展开一系列有针对性的研究工作。

　　日前，本报记者就“如何进一步强化和巩固前期抗震救灾成果，建立自然灾害应急管理的科学机制”，采访了该研究院研究员严绍兵。

　　建立专门应急机构

　　记者：发达国家有什么样的应急管理经验，您怎么看待发达国家的应急机制？

　　严绍兵：自然灾害通常都会经历从酝酿、爆发、蔓延、减弱到最终消亡的生命周期。围绕自然灾害的生命周期，政府自然灾害的应急管理应该贯穿自然灾害的事前、事中和事后整个过程。尽管各国国情不同，面对的自然灾害种类不同，但政府的应急机制通常都包括预防机制、预警机制、反应机制、控制机制、恢复机制等五个主要部分。

　　发达国家中央政府应急管理大体上可分为三种模式：美国模式、日本模式和俄罗斯模式。美国模式的总特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”；俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”；日本模式的总特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制订对策，地方政府具体实施”。

　　一个国家如何建立突发自然灾害应急处理机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面临突发自然灾害的范围和频度等因素相关联的，在突发自然灾害的应急处理方面有一些普遍适用的规则可以遵循。

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度大、分布广、损失严重，关系到整个国家的经济发展和长治久安。在与自然灾害的长期斗争中，我国积累了许多应急管理的经验，制订了“预防为主，防治结合”、“防救结合”等一系列政策方针，颁布了《破坏性地震应急条例》、《防震减灾法》等一系列自然灾害应急管理法律法规，初步建立起自然灾害应急管理的工作体系。

　　但是与发达国家相比，我国自然灾害的应急管理基本上还处于起步阶段，因此除了自身经验的积累和实践的探索之外，还需要对其他国家的经验教训进行学习和借鉴。

　　记者：我国当前的应急管理机制是什么样的？

　　严绍兵：长期以来，我国由于受分门别类的灾害应急管理体制的限制，形成了单灾种、分部门、分地区的单一灾害管理模式。然而，突发自然灾害往往突如其来，猝不及防，从而使得任何一个部门，有时甚至是一级政府，即使水平再高，能力再强，也难以单独应对大规模的突发自然灾害。因此，要尽快进行灾害管理资源的整合，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急管理的合力。

　　从灾害综合管理的角度看，借鉴国外经验，我国应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构。建立一个由国务院主要领导人(副总理或国务委员)牵头的处理包括自然灾害在内的各种危机事件的综合协调部门，该机构独立设置，隶属于政府机构序列；在该机构下设立专门应对自然灾害的职能部门，如自然灾害局。

　　该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面。日常运作就是定期召集专家对一定时间内可能发生的包括自然灾害在内的各种危机进行预警分析，向国务院有关领导定期汇报研究成果，提出应对危机事件的相应措施。同时，该机构还应该建立重大危机事件会商制度。

　　综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦危机事件爆发了，应当随即转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构，针对已经发生的危机事件权威地调配资源，在灾害预防和灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用。

　　多方面完善应急机制

　　记者：我国当前已制订了同防灾、减灾有关的法律、法令近百件，如《防震减灾法》、《防洪法》等，您认为还有什么需要完善的地方？

　　严绍兵：世界上自然灾害应急机制先进的国家，无不把灾害立法作为实施灾害管理的基础。对于经常发生的、对人民生命财产造成严重破坏的重大灾害，更要制订专门的法律文件来指导各团体及个人的减灾防灾措施。并且，从体系的要求看，减灾法规不仅应有一套完备的单项法规，也要有一个能驾驭减灾系统工程全局的基本法律。世界上很多国家都有《灾害管理基本法》，并以此作为建立其他减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。《灾害管理基本法》应对地震灾难预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等做出规定，通过加强危机管理统一指挥和调度。

　　目前，我国尚无一个综合性规范防灾减灾工作的基本大法，致使减灾领域中许多需要法律调整的关系和问题无法可依，政策和行政手段在相当程度上和相当范围内还在代替法律的功能；减灾法律覆盖灾种偏少，内容笼统，可操作性不强；缺少我国的减灾基本计划，以及各级政府的计划。

　　我们认为，由于我国灾害问题的复杂性、多发性，迫切需要制订全国性的灾害管理的基本法律，并完善现有的法律法规，使立法工作适应我国目前和未来的灾害管理工作需要。

　　记者：汶川地震造成数百万人无家可归，帐篷等物资紧缺，您认为我国该如何解决救灾物资短缺这个问题，以应对可能出现的灾害？

　　严绍兵：对做好救灾物资储备，我们必须充分认识。此外，各地应根据地理位置、气候条件和灾害发生特点的不同，在储备物资品种方面有所侧重，如洪涝地区可多储备冲锋舟、救生圈、橡胶艇等水上救生设备等；地震、泥石流易发地区可储备挖掘机、鼓风机、救生担架等寻找和挖掘被压埋人员的救生装备；雪灾地区可储备一批棉衣被、棉帐篷等物资。

　　对于国家级救灾物资储备仓库及储备中心的建设要统筹规划，合理布局。在交通方便、物资丰富、灾害多发区应多设一些，其他偏远地区也要适当建设一批。国家和省级救灾物资可由规划中的市(州)、县救灾仓库代储、保管，县(市)自身也要储备必要的救灾物资。而对于那些数量不足或不易长期保存的救灾物资，要建立紧急采购程序。县(市)以上灾害管理部门要在灾害发生之前，提前与提供主要救灾物资的供应商签订采购合同，一旦灾害发生，供应商能够以最快的速度，提供价廉质优的救灾物资，既可以减少物资储备的成本，又能满足灾后紧急救助的需要。

　　灾害发生后，救灾物资由民政部门统一调拨，在24小时以内送达灾区。物资的出入库清单要输入专门的物资管理系统，通过计算机联网，使各级领导随时掌握储备物资的品种、数量，便于救灾物资的及时调拨和严格管理，防止挪用、滥用现象的发生。(宋凯)