透明政府的建立和公民知情权的有效实现，还有待于《保密法》的修改完善

　　国务院《政府信息公开条例》开始实施，对于促进我国建立透明政府、保障公民知情权具有极为重要的意义。该条例共分五章，除了总则和附则，主要规定了“公开的范围”、“公开的方式和程序”以及“监督和保障”等内容，总计38条。这是中国出台的首部有关保护公众知情权的法规，因此被普遍认为是中国政府不断自我革新和增加执政透明度的表现。

　　该条例确立了“公开为原则，不公开为例外”的精神，以保障公民依法获取政府信息，实现公众对政府工作的知情权、参与权和监督权。该条例规定，行政机关应当主动公开的信息，包括“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”，以及“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。除了行政机关已经主动公开的信息，按照条例的规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”

　　不过，透明政府的建立和公民知情权的有效实现，还有待于保密法的修改完善。现行保密法是上世纪制定的，有些规定与政府信息公开原则有不相适应之处。《政府信息公开条例》属于行政法规范畴，其位阶低于保密法。按照立法的一般规律，本应按照政府信息公开的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公开条例》，然而由于种种原因，最终在法律尚未修改的前提下就颁布实施了信息公开条例。也正因为此，我们应该按照信息公开的精神考虑保密法的修改完善，从而有利于保障《政府信息公开条例》的实施效果，达到建立透明政府和保障公民知情权的目标。

　　从《政府信息公开条例》的新要求看，建议保密法可从以下几个方面按照信息公开的立法精神予以修改：

　　保密标准。保密标准的确立主要根据“国家秘密”的内涵和外延，保密法第二条规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”作为总则性规定，这种界定是一种抽象的规定，主要确立了从认定程序上来界定“国家秘密”的方式，因而定密程序对于“国家秘密”的确定十分重要。需要进一步明确所规定的定密程序，防止导致“国家秘密”本身标准的模糊。

　　保密范围。保密法第八条规定了国家秘密的基本范围，包括：“(1)国家事务的重大决策中的秘密事项；(2)国防建设和武装力量活动中的秘密事项；(3)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；(4)国民经济和社会发展中的秘密事项；(5)科学技术中的秘密事项；(6)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；(7)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第二条规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密。”

　　该条规定需要进一步界定以下问题：其一，这种保密事项的分类标准应防止混杂、模糊。例如，第一项的“国家事务的重大决策”，国家事务的范围极广，凡是有关国家事务的重大决策都可归为此类事项。国家事务有哪些呢？国防事务、外交事务、国家内部安全事务、科学教育事务等算不算国家事务呢？当然算。那么涉及这些事务的重大决策就都可以归入此项。再如，第二项“国防建设和武装力量活动”算不算国防事务呢？“外交和外事活动”属于外交事务，“外交和外事活动”的重大决策也属于“国家事务的重大决策”。可以发现，该条规定中所规定的几种事项之间交错重叠，需要明晰。

　　其二，所列事项应防止过于宽泛。如第四项“国民经济和社会发展中的秘密事项”，这意味着几乎所有的经济社会问题都可以纳入国家秘密事项。再如，政党的秘密事项，这里的“政党”没有明确界定，一般来讲在中国既包括执政党，也包括参政党，但其事项也能纳入“国家秘密”的范畴。这就意味着保密范围非常大，而且非常模糊。从立法技术上来讲，按照“公开为原则，不公开为例外”的现代行政信息公开精神，对于公开事项的立法应该强调原则性、抽象性，而对于保密事项的立法应该具体、明确，主要应该采取具体事项的列举式规定。我国保密法的相关规定，应避免过于笼统。

　　定密主体。保密法第十一条规定：“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项，由国家保密工作部门，省、自治区、直辖市的保密工作部门，省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的保密工作部门或者国家保密工作部门审定的机关确定。”依据这一规定，定密主体主要有三类：一类是各级国家机关；一类是各级单位；一类是国家及地方各级保密工作部门或者国家保密工作部门审定的机关。可以看到，保密法将定密权授予了几乎所有的国家机关、国有企事业单位、政党等，这些机构都可以确定自身所产生的哪些事项属于“国家秘密”；不能明确确定的，由国家各级保密部门确定。因此，需要防止定密主体过于宽泛。

　　定密程序。《政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”照此条规定，定密程序将对信息公开具有决定性意义。

　　保密法所规定的定密程序需要防止模糊。保密法中涉及定密程序的规定有第十一条规定：“在确定密级前，产生该事项的机关、单位应当按照拟定的密级，先行采取保密措施。”第十三条规定：“对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的，由国家保密工作部门或者省、自治区、直辖市的保密工作部门确定。”这种程序性规定，相当于将定密的自由裁量权完全授予了上述定密主体，由于国家秘密的范围极为宽泛，定密主体完全可以按照自身的需要自由地确定其自身所产生的事项是否属于国家秘密。作为信息公开程序中的前置程序，完全由定密主体自由裁量的定密程序需要完善。

　　根据上述分析，建议从如下几个方面着手：

　　一是完善保密法的立法指导思想，从政府信息公开原则出发，能否明确树立“公开为原则，不公开为例外”的立法指导思想。有助于改变垄断信息的传统，普及透明行政、公开行政的思想观念，并将这种观念贯彻到保密法的修改中去。

　　二是进一步界定国家秘密的范围，对保密事项进行科学分类，以具体而明确的列举式立法加以规定。

　　三是重新界定定密主体，国家秘密的定密主体应是各级保密部门和县以上各级人民政府。

　　四是重新确定定密程序，这关系到整个政府信息公开制度的成败。可以考虑在县以上各级人民政府设立保密委员会，由保密委员会依法裁决哪些事项属于国家秘密的范畴，保密委员会根据多数决定的原则依照法律规定的保密标准、保密范围来确定。

　　(熊文钊：中央民族大学法学院教授；张步峰：中央民族大学法学院讲师）