二、努力把人大工作提高到一个新水平

　　随着建设社会主义法治国家和全面建设小康社会进程的不断推进，人大工作越来越重要。党中央对人大工作十分重视。党的十七大报告对发展社会主义民主政治和加强人大工作提出了明确要求。胡锦涛总书记最近在谈到加强和改进人大工作时，明确提出三条要求：一要坚持正确政治方向；二要增强工作实效；三要提高依法履行职责的能力。党的十七大和胡锦涛总书记的重要讲话，为做好新形势下人大工作进一步指明了方向。我们要结合人大工作实际，认真学习、深刻领会，切实贯彻、坚决落实。

　　这里，我想就做好本届常委会的工作，强调几个问题。

　　第一，关于中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义法律体系，是社会主义制度和社会主义价值观的重要载体，体现了党的主张和人民意志的有机统一，反映了我国现代化建设的历史进程，总结了改革开放以来的最新成果，对于维护社会主义法制统一、保证国家长治久安、坚持和发展中国特色社会主义，具有十分重要的意义。改革开放以来，我国社会主义民主法制建设取得了举世瞩目的成就。党的十一届三中全会，总结建国以来的经验教训特别是“文化大革命”的惨痛教训，作出把全党工作的重心转移到经济建设上来的重大决策，同时强调为了保障人民民主，必须健全社会主义法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。经过各方面共同努力，我们已经基本形成了中国特色社会主义法律体系，国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本做到有法可依，有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设健康顺利发展。同时，我们也清醒地看到，经济社会的快速发展，社会主义民主政治的不断推进，文化生活的丰富多彩，和谐社会的积极构建，体制机制的改革创新，经济全球化的深入发展，对立法工作提出了新课题、新要求。立法工作的任务仍然十分繁重。我们要按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。

　　我们的法律体系，是中国特色社会主义法律体系。因此，必须注意把握好以下三点：一是，不能用西方的法律体系来套我们的法律体系。外国法律体系中有的法律，但不符合我国国情和实际的，我们完全可以不搞；外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，我们要及时制定。我们要研究借鉴人类文明的有益成果，但对外国的法律应当采取分析、鉴别的态度，不能照搬照抄。二是，要坚持从我国基本国情出发，坚持以人为本，坚持实事求是，按照党和国家的战略部署和重大决策，根据经济社会发展的客观需要，集中精力抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法律，及时修改那些与经济社会发展不相适应的法律规定，督促有关方面尽快制定和修改与法律相配套的法规。要以改善民生为重点加强社会领域立法，继续完善经济、政治、文化领域立法。积极推进科学立法、民主立法，扩大公民对立法的有序参与，妥善处理数量与质量、权力与权利、前瞻性与可操作性、稳定性与变动性等关系，不断提高立法质量。三是，中国特色社会主义法律体系包括法律、行政法规、地方性法规三个层次，也就是说，行政法规和地方性法规也是法律体系的重要组成部分。一方面，改革开放和现代化建设中遇到的很多新情况、新问题，一下子都用法律来规范还不具备条件，有的可以先制定行政法规和地方性法规，待取得经验、条件成熟时再制定法律。另一方面，我国幅员辽阔，各地经济社会发展很不平衡，对一些地方或民族地区的特点，有的法律不可能都顾及到，需要通过制定地方性法规或自治条例、单行条例进行规范。同时，还要注意区分法律手段和其他调整手段的关系，需要用法律调整的就通过立法来规范，不属于法律调整范畴的就没必要立法，也没办法立法。为统筹安排立法工作，要在深入研究论证、充分听取意见的基础上，尽快拟订五年立法规划草案。

　　第二，关于提高立法质量。法律是全社会必须一体遵循的活动规范和行为准则。立法质量的高低，直接关系到法律实施的效果。我们要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，关键是要把握好以下几点：一是，编制立法规划和年度立法计划，要广泛听取各方面意见，深入研究论证立法项目的必要性和可行性，分轻重缓急，科学合理地确定立法项目。二是，有关专门委员会要提前介入法律草案的起草，及时掌握进展情况和起草中涉及的重大问题，做好法律草案审议工作，特别是要把好初审关，对法律草案是否成熟提出明确意见。三是，法律委员会要切实履行统一审议法律草案的职能，认真研究常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和社会各方面意见，对法律草案进行修改完善。四是，积极推进科学立法、民主立法，并使之制度化、规范化、程序化，不断扩大公民对立法的有序参与，与群众切身利益密切相关的法律，要通过向社会全文公布法律草案等形式，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。五是，认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识的基础上再提请表决。

　　对全国人大及其常委会的立法工作来说，很重要的一条就是要集中精力提高法律草案审议质量。立法工作包括立项、起草、审议、修改、表决等多个环节，每个环节都很重要。常委会、各专门委员会都要把主要精力放在法律草案审议上。审议工作是法律明确规定由常委会和各专门委员会承担的职责。从上一届立法工作情况看，不少法律草案在审议过程中都做了大量修改，而且很多都是实质性修改。应当说，法律草案审议，工作量大，要求也很高。做好这项工作很不容易，对提高立法质量至关重要。

　　第三，关于增强监督工作实效。人大监督工作容易搞虚，不容易做实。增强实效是做好人大监督工作的关键。从这些年的经验来看，要增强人大监督工作实效，很重要的一条，是要围绕中心、突出重点、一抓到底。这里，我要强调的是，我们要在突出监督重点的基础上善于抓住其中的关键问题，把监督工作做实做好。实际上一部法律有的几十条，多的上百条，甚至几百条，但核心内容往往集中在那么几条上。实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往也就那么几个。抓住了这些要害，就牵住了“牛鼻子”，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。所以，无论是听取审议专项工作报告还是开展执法检查，都要站在党和国家工作大局的高度，更多地考虑事关改革发展稳定全局的重大问题，在充分调查研究的基础上，立足长远、着眼当前，切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为监督工作的突破口，从而增强人大监督工作的针对性。在抓住关键问题的基础上，我们要把听取审议专项工作报告和执法检查结合起来，把推动改进工作和修改完善法律结合起来，围绕一个主题，综合加以运用，不断进行跟踪监督。事实证明，监督工作针对性越强、越集中，监督工作效果就越明显、越好。

　　第四，关于充分发挥专门委员会的作用。专门委员会是代表大会的常设工作机构，大会闭会期间由常委会领导。代表大会一年开一次例会，常委会两个月开一次例会，而各专门委员会是经常性地开展工作。长期以来，各专门委员会在全国人大及其常委会领导下，认真研究、审议和拟订有关议案，协助全国人大及其常委会开展立法、监督等各项工作，为提高全国人大及其常委会工作质量和水平发挥了重要作用。当前，各专门委员会要根据十一届全国人大一次会议精神，结合自身实际，尽快把各项工作开展起来。这里，我想对专门委员会工作提个建议，能不能在调查研究上再下点功夫。我们的专门委员会人才荟萃、知识密集，不少委员是顶尖专家，很多委员是长期主管一方的高级领导干部，有扎实的理论功底，有丰富的实践经验，希望能充分发挥这一特点和优势，紧紧围绕关系改革发展稳定全局和人民群众关注的重大问题，每年选一、两个课题，进行深入调查研究，提出有真知灼见、真正有分量的调研报告。这样既可以充实自己，提高人大工作质量和水平，又可以为中央决策提供参考。

　　第五，关于依法集体行使职权。人大工作的方式方法与党政机关有很大不同，人大主要是通过会议形式，按照民主集中制原则，依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。这里主要有三条。一是要讲程序。在人大，立法有立法的程序，监督有监督的程序，其他工作也有规则。我们要有程序观念，一定要按照程序走，不能怕麻烦。人大工作在程序上要做到无懈可击。坦率地讲，我刚到人大工作时也很不习惯，同一件事要过好几遍，开好几个会。后来想通了，程序也是法。正是因为人大是依法按程序办事，少数服从多数，会议决定问题，保证了人大制定的法律和作出的决定符合实际，具有权威性。二是集体有权，个人无权。也就是说，人大是集体行使职权。不管是委员长、副委员长、秘书长，还是委员，都是一人一票。审议中，大家畅所欲言、各抒己见，包括提出不同意见，在集思广益、基本取得共识的基础上再进行表决，按多数人的意见作出决定。三是尽职尽责但不越权。宪法和有关法律明确规定了各国家机关的职权和行使职权的程序。人大行使职权，要尽职尽责，不能失职，而且要切实做好，做出成效，但不能事无巨细，什么都管，更不能越俎代庖，不能代行行政权、审判权和检察权。政府的日常工作和法院、检察院的具体业务工作，由他们依法按程序办，人大不该管、管不了、也管不好。常委会组成人员、各专门委员会组成人员个人不要直接处理具体问题，不要干涉具体司法案件。至于大家接到的人民群众来信，可以按照程序转信访部门，由他们统一办理，督促有关部门解决问题、改进工作。

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