只有建立起对政府收钱和花钱的监管机制，行政机构改革才能走出“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的怪圈

　　行政体制改革是目前体制改革的重点和难点，我认为妥善进行行政体制改革，一定要有两个联动。

　　一个是行政体制改革要与财政预算体制改革联动

　　我觉得过去行政机构改革在精简和膨胀之间恶性循环，很大原因与我们机构设置方面的组织人事编制体制有关。行政机构和人员怎样控制，关键是政府支出中公务支出的比例到底是多少，能不能控制。2003年我搞了一个研究，最后的结果让自己吓一跳：政府公务支出占政府全部实际支出的37%。问题是目前政府各部门和各行政性事业单位有收费和罚款权，而且绝大部分收费没有进入预算，很大一部分为地方政府所得。工商、质检、城管、交通行政、卫生防疫、环保、银监、保监等等都有收费罚款权。如果不改革收费罚款体制，大部制改革又有什么意思呢？

　　改革开放以来，我们经费体制上有一个比较大的问题，1999年以前，党政军可以通过办企业来补充行政公务费和军费。1999年以后不让办企业，比如工商就管理，和自己办市场脱钩，所以工商等部门就开始用收费罚款来补给自己。据国家工商总局公布的数据，1999年到2004年倒闭810万个个体户，如果按照一个个体户就业两个劳动力算的话，那么，1600多万就业机会的丧失就与工商质监城管等收费罚款直接相关。为什么这么说呢？因为一般劳动者在这样的收费罚款环境下，实际上无法正常创业。如果这次机构改革，还是按照设机构、进人员、加职能，但是不给拨款，或者拨款不够，向个体、微型、中小企业和老百姓收去吧！这样的大部制改革，也不能解决机构再度膨胀问题。很多行政执法机构，明明是公务部门，但将它们设为事业机构或者行政性收费单位，让它们去创收供养或补给自己。2006年陕西某地工商局把一个河南的个体运输户罚款给罚自杀了，我非常生气，写了一篇题为《财政收支两条线改革把政府一些部门变成了公权抢劫者》的文章。这次改革，关键在于能不能用财政拨款替代各部门和各行政性事业单位的收费和罚款，将“公权抢劫者”变成服务者和社会管理者。如果收费罚款供养体制不变，不能将利用公权收费和罚款者变成服务者和社会管理者，行政执法机构还得膨胀，乱收费和乱罚款者会越来越多，就解决不了机构和人员膨胀的根本问题。

　　第二是行政体制改革要与人大制度的改革和完善联动

　　第二是行政体制改革要与人大制度的改革和完善联动，要完善人民—人大—政府之间的预算审查、批准和监督制度。如果对于政府收钱和花钱，人民和人大根本就管不住，那么，机构和人员膨胀的势头不可能控制住。关键是要用人民控制下的预算去控制住政府机构和人员的膨胀，并且控制政府乱花人民交给政府的钱。

　　一是政府收入占GDP比例应当有个控制，最好不超过25%。我算过一笔账，2007年,5.1万亿财政收入，95%是税收，税收是48500亿。加上其它收入，如烟草行业向国家上交的利润大概2000亿，政府各部门和各行政性事业单位收费是16818亿，地方政府土地收入至少在13000亿,社保8000亿以上,再加探矿权及采矿权拍卖，发行彩票收入等等，实际上政府全部收入90000亿以上,占24.66万亿GDP总量的36.5%。许多发达国家都没有这么高的，发展中国家政府收入一般占GDP总量的18%到25%，我们比其还高了11.5个百分点。前面说过,我们政府行政公务支出比例为财政总支出的37%，美国政府行政公务支出占15%，而日本政府行政公务支出只有2.4%。在日本，财政部的楼很破，不仔细看真不知道那是财政部。但在中国，政府的办公楼，政府各局的办公楼，政府和政府各部门的培训中心，都豪华得不得了。因此，需要对政府开支在财政总开支中进行比例限制，严格控制在15%以内。

　　二是人民和人大要将政府收入管住。首先要对政府收入进行监管和控制，不能随便发个文件就收钱。人大也不能随意将税收权力委托给政府，不能由政府主导来进行收费立法。对政府收钱要进行严格控制，人大要进行审查、辩论、听证、公告等等；花钱也要进行严格控制，预算应当细审，也同样要进行审查、辩论、听证、公告等等程序，人大一定不能辜负人民的重托，一定要负起责任，一定要把好政府收钱和花钱的关。国外议会60%时间审预算，我们就那么几天，可能只有一天用来审预算，而且就发那几页纸。让我半天之内看完，看完我也看不明白。如果这个问题不解决，行政体制改革实际上是改不了的。因为政府可以随便收钱，有的是钱，多少机构和多少人他都可以供养。领导说要设立某某办公室，组织部配领导，人事部配公务员和事业人员，编办给编制，发改委物价局给收费权，钱就收来了。这种体制下，今天将机构精简了，明天又会膨胀，这种行政体制改革有什么用呢？所以，行政体制改革一定要有两个联动改革，第一是要与财政体制改革联动，第二要与人大制度的改革和完善联动。把对政府收钱和花钱的监管从制度上建立起来，才能走出机构改革“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的恶性循环。(作者周天勇为中央党校研究室副主任）