事实远比已知的触目惊心。

　　就在上海社保案渐入尾声，主要涉案人员已进入司法审判程序之际(据新华社2006年9月至2007年12月期间报道，原上海市社保局局长祝均一，已获刑18年；原福禧集团董事长张荣坤，已开庭审判；原上海市市委书记陈良宇，已被免职接受调查)，记者获得一份国家审计署所做的2007年第86号《上海市社保基金运营及管理情况专项审计》报告。

　　该报告系统揭示了自上世纪90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案发之日止，上海社保基金真实的运营及管理情况。

　　报告所披露的社保基金整体状况远比此前所暴露的福禧个案更为触目惊心：“多年来，上海市社保局共计运营基本社会保险基金、企业年金、小城镇保险等8个险种的社保资金，金额共计达329.44亿，截至2006年7月17日，尚未收回的资金达255.41亿，占运营资金余额387.31亿元的66%。”

　　根据报告，这些违规运营的社保资金大量投向了和国家宏观政策导向不符的产业领域——比如房地产业。

　　“截至2006年7月17日，对44家房地产企业贷款余额201.25亿，社保资金甚至给不法商人和企业提供了大量的资金支持。”

　　更有甚者，上海社保局一方面曾试图弄虚作假掩盖投资损失，另一方面又曾试图掩盖投资收益。“弄虚作假掩盖损失9262.2万”，“长期两套报表，瞒报增值收益31.22亿”。

　　对于自1991年起步的中国养老保险改革，18年间争议不断，围绕社保资金该如何运营在业界一直存在两种观点。

　　一种观点认为，鉴于我国庞大的人口老龄化压力，社保资金未来存在巨大的支付压力，因此应当在完善制度建设的前提下允许社保资金投资运营；另一种观点则认为，社保资金是“养命钱”，不可轻举妄动，应严格限制投资运营，以避免可能带来的投资损失风险。

　　原上海社保局局长祝均一是前一观点的代表人物，一直以强硬的改革派面目示人。但现在看来，祝显然忽视了上述两种观点既有交锋的一面，更有统一的一面，即在具有完善制度和阳光规则的前提下，保障社保资金的安全运作。

　　眼前的这份上海社保审计报告为人们展示了一个“坏的样本”：在不透明的制度下，社保资金不仅无法遏制投资冲动，长期大量违规投资，而且在投资领域、投资程序、投资收益分配等各个环节，无不存在严重问题。

　　更让人忧心的是：此种状况不独上海，全国其他地方亦相去不远。

　　2007年11月，国家审计署对全国29个省(区、市)社保基金的专项审计结果显示，1999年前发生的违规金额为23.47亿元，2000年以来发生的违规金额则高达47.88亿元。

　　违规运营329亿

　　1991年，按照国家社会保险改革的要求，上海市陆续建立了五项基本社保制度(基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险)和企业年金制度。此外在1999年前后，上海基于地区特性，还相继设立了小城镇社会保险、小企业欠薪保障金、外来从业人员综合保险等地方性社保制度。

　　1993年，前身为上海市社保局的上海市社会保险管理局成立。至此，上海开始采取五险合一制度，即除医保、残疾人保障、农村社会养老保险外，其余的社会保险资金都由上海市社保局统一管理。

　　从此，正如审计报告中所指出的“没有收支两条线，市财政局也没有参与日常监督管理，仅对社保基金年度决算进行复核和汇总上报”那样，数额庞大的社保资金从征缴到发放，到管理监督，整个环节均操控在上海市社保局一个部门手中。

　　此种被审计署斥为“一门式管理，一支笔批条子”的管理方式，为日后的种种乱象埋下了伏笔。

　　经过整整一年半(2006年7月—2007年12月)的审计，国家审计署得出了如下结果：“上海市社保局共运营8种社保资金，共计329.44亿，截止2006年7月17日，尚未收回255.41亿，占余额387.31亿元的66%。”

　　这其中，违规运营数额最大的是企业年金基金和地方性社保基金，分别高达132.73亿和175.91亿，占违规运营金额总额的93%。

　　审计报告显示：“上海市社保局违规运营企业年金基金132.73亿。其中委托银行向哈尔滨百联德泓商业广场有限公司等发放贷款100.43亿，向沸点发放和展期24亿，通过中泰信托等机构发放贷款8.3亿，截至2006年7月17日，尚未收回96.05亿。”

　　上海市社保局手握多少企业年金一直秘而不宣。据2005年上海社保局副局长鲍淡如公开透露，当时上海社保局所掌握的年金数字是110亿元。累积至2007年底，据业内人士透露，总额在150亿元左右。由此可推断，社保局基本把全部家底都拿出去“当”了。

　　地方性社保资金则是另一个“钱库”。

　　自1999年11月，上海市颁布《上海市小企业欠薪基金试行办法》始，在2002年和2003年，上海市相继颁布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》《上海市小城镇社会保险暂行办法》等三项地方法规，建立了地方性社保制度。其间关于基金管理做了如下规定：开立专户，专款专用，任何部门、单位和个人不得转借、挪用、侵占，而对资金运营则只字未提，成为留白地带。

　　审计报告显示：“上海市违规运营地方性社保基金175.91亿。其中，使用小城镇社会保险基金169.06亿，向沸点、帝泰发放委托贷款157.06亿；使用小企业欠薪保障金发放委托贷款1.85亿；使用外来从业人员综合保险基金发委托贷款5亿。上述地方性社保基金中有141.56亿尚未收回。”

　　如此操作的重要原因是，上海的企业年金制度一度被誉为“领先改革的制度”，其关于投资运营的规定远较基本养老保险更为宽松，而地方性社保资金由于国家相关法律不完善，也更容易找到运作缝隙。

　　比如，企业年金制度的基本法规依据是2004年10月劳动和社会保障部颁布的《企业年金试行办法》，其中规定，企业年金基金可以按照国家规定投资运营。

　　该办法允许企业年金投资的前提是引入市场化年金运营框架，建立“四种人”制度——通过企业年金的管理关系中的受托人、托管人、投资管理人、账户管理人，形成制衡关系，打破政府社保部门大权独揽的局面。

　　而当时上海的情况并非如此——自2002年，上海市社保局设立企业年金中心这一隶属于社保局的事业单位以来，其一手掌控了上海市几乎所有的企业年金。

　　除上述两项巨额挪用外，上海市社保局还挪用了基本社会保险基金20.8亿元。

　　审计报告显示：“自2005年起，使用失业工伤保险基金和促进就业资金委托银行发放贷款20.8亿，其中失业工伤保险资金10.8亿，促进就业专项资金5亿，截至2006年7月17日，尚未收回17.8亿。”

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