中新网3月12日电　香港《文汇报》3月12日发表全国政协委员陈振东撰写的文章《重新审视及完善我国应急机制》说，内地雪灾造成严重的灾害，除了无法抗衡的自然因素外，不能否认的是人为因素亦占有相当比例。不及时加以反思，不从灾害中吸取教训，我们将难以应付今后必将出现的更为严峻的灾害考验；更不利于我们贯彻落实党中央有关构建和谐社会、施政以民为本的方针。

　　文章摘录如下：

　　　踏入2008，发生在中国南方的大范围降温降雪造成了严重灾害。根据民政部公布的数据，截至2月12日，低温雨雪冰冻灾害已造成21个省(区、市、兵团)不同程度受灾，因灾死亡107人，失踪8人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2,530亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间，直接经济损失高达1,111亿元。全国逾八分之一的国土冰封雪盖，受灾人口近一亿人。

　　　造成这样严重的危害，除了无法抗衡的自然因素外，不得不承认的是人的因素亦占有相当比例。不及时加以反思，不从灾害中吸取教训，我们将难以应付今后必将出现的更为严峻的灾害考验；更不利于我们贯彻落实党中央有关构建和谐社会、施政以民为本的方针。

　　　为此，本人提出以下建议：

　　　一，重新审视我国现有应急机制，参照先进国家的经验加以重组并认真强化机能。

　　　我国国家级的全面应急管理办公室2006年才成立，全国范围内的应急体系建立的时间还很短。从这次雪灾发生后中央政府回应速度之慢，预定应急方案之无法及时启动以及启动后效果不彰，各部门各地区以至军民协同之困难，说明我国现有应急机制还远远未符需求。特别是现有的灾害预防方案，未能预计到多项危机，即铁路中断、公路堵塞、飞机转降、电力中断、食品运输供应受阻同时发生时，灾害对社会经济的干扰将以几何级数增长。而我们对于这种多种因素并发的危机预防能力尤其薄弱。

　　　事实还证明，我国现有气象部门的综合性预报以及中长期预报能力未符要求。尤其是气象部门发出预警后，中央主管部门以及铁路、民航、公路、电力、公安、商务、劳动、军队等部门多没有及时做好自己领域内的应对工作，更遑论这些部门与有关地方在横向的预警、沟通、合作方面，还有相当多的不足和改进余地。

　　　二，改善中央垂直管理部门与属地管理之间的综合协调，改变各种预案备而不练，形同虚设的局面。

　　　暴风雪突然侵袭南方诸省后，表面看同舟共济，其实各自为政的现象并非少数，以至曾一度出现“交通怪铁路没电、电力怪煤炭不够、煤炭怪交通运不出去”的怪圈。特别是抗灾初期，不少部门都是孤军奋战，没有形成全国一盘棋的局面，导致救灾行动缓慢，事倍功半。

　　　西方国家政府在应对这类灾害时，都事先设置多套跨地区跨部门的综合应急预案，并且不断演练，以找出不足加以完善。但在我国，各个地方制定的诸多紧急预案，多是按照上级的“版本”，稍加“结合当地实际”变通而成，一旦发生大范围的灾害，很少能与周边地区协调处理，共同应对。例如，湖南雪灾严重造成京广铁路中断，这一消息不应只是铁路部门知晓，还应联系下游的广州方面，并通过传媒及时通告全国，使各个可能受影响的地区都能及早疏导旅客离开火车站，并建议没出门正准备返乡的人暂留原处，或者干脆留在本地过春节，以避免出现旅客滞留现象。事实则相反，北方南下的列车已经停开，大量旅客还在赶往广州火车站，造成数以十万计的旅客滞留，不得不紧急疏散，而当疏散不了，才开始说服返乡民众就地过年，这就十分被动。

　　　何况，应急预案若备而不练，只不过是纸上谈兵。如这次江西九江大桥因雨雪阻断后，2万余辆车绵延30公里被堵3天，而江西省只有一辆铲雪车，紧急调来后竟没人会开，连除冰用的化学品，该省也没有及时购置调配。说明应急预案形同虚设。与此形成鲜明对比的是，美国新泽西州交通局在大雪尚未来临之前就准备了600辆扫雪车，并随时可再雇用1100辆，该州还准备了15万吨除雪剂，更在大雪到来前已开始往道路上撒。制定应急预案是关系到人民生命财产安全的大事，必须细加完善，反复演练，认真落实。

　　　三，铁路运输和电力用煤存在致命缺陷，急需改善。

　　　此次救灾的难点主要体现在交通运输方面。由于电力机车普及以及南方电力充足，使当前中国大部分地区都换成电力机车，只在东北等少数地区保留内燃机车。但此次雪灾恰恰因电网遭到破坏而引发铁路动脉大瘫痪，导致多个灾区成为孤岛，严重延误抢救力量调度以及人流物资的配送疏散，暴露出我国铁路运输系统的致命缺陷。

　　　雪灾的教训说明，一旦发生紧急情况或外来威胁，只需破坏部分电力网，就可能造成我国整个运输网络瘫痪，进而引发社会动荡。有关高层应站在国家安全的战略高度上，重新审视中国交通网络的安全。不能将内然机车、蒸气机车全部淘汰，而应当在各机务段保留适量的内燃机车和蒸气机车，并时刻维持良好机况。

　　　至于电煤短缺，雨雪天气才持续半个多月，全国因“无米下炊”而被迫关停的发电机组竟达4099万千瓦，致使许多地方不得不拉闸限电，直接威胁到此次抗灾的最后成败，甚至有可能造成低温下大规模的人命伤亡。这与其说是雪灾所致，不如说是电煤管理机制上的严重不足。在我国，多数火电厂都以10至12天作为正常电煤库存量，5天作为警戒线。而在美国，火电厂的电煤库存量都保持在40天左右。两相对比，我国抗灾能力差距之大，可见一斑。至于南方各省电塔电网设计方面的不足，对抗冰雪能力之薄弱，也是必须立即正视并加以改进的环节。

　　　四，军地协同严重不足，动用军队抗灾远不如外国灵活及时。

　　　诚如许多报道指出的那样：1月24日南方很多地区都被大雪封路，陷入孤岛式的困境，但大规模出动军队救灾却还在3天之后。事实上再加延迟，就有可能在一些地区出现难以控制的局面，甚至已经出现了人命悲剧。另一方面，如果在灾害初期及时出动军队破冰，打通广东北上湖南的关口，灾情以及损失恐怕不会这么严重。

　　　此外，此次救援过程中，直升机协助的缺失，使救援人员和物资迟迟不能运抵灾难现场，也大大加重了灾情。直升机能够垂直起降，理论上可以到达任何复杂地形的上空。因此，直升机在非军事领域尤其是抢险救灾中，具有举足轻重的地位。

　　　可中国民用直升机发展向来缓慢，应用甚少。仅以警用直升机为例，美国在1980年就拥有警用直升机150多架，而中国到21世纪的今天还仅有各类警用直升机不到20架,至于民政系统数量更少，而军用直升机的动用需经各方批准，延误救灾时机。因此，中央、地方政府和军队在应急机制下的协调交互问题，也有待我们及时加以改善。

　　　五，民众应对灾害的心理预期以及教育不足，民间组织作用远未能充分发挥。

　　　此次雪灾还暴露出中国民众应对各种自然灾难的自救和抵御能力不高。同时各级政府还有必要建立和完善民间救助机构，以作为政府服务资源的补充。

　　　在一些发达国家，从小学就开设专门课程教育孩子如何应对大雪、暴雨等各种自然灾害。从而令民众在应对恶劣天气时，不再单纯处于等待救援的被动状态，知道如何进行自救和相互救助，大大减轻了政府的负担。

　　　如果我们在这方面的教育也抓得紧，大量旅客就不会明知有危险仍纷纷涌向车站。如果我们有更完善的预警机制和畅通的信息传播渠道，普及各类天灾知识，提前告之天气状况，就能让老百姓对天灾有更充分的心理准备。如果我们这次能提前将可能发生严重雪灾的情况告诉民众，或许可使很多人调整自己的出行计划，大大减低灾害引发的损失和政府救助的压力。

　　　此外，在西方国家，如碰到特大灾情，除了政府跟军方投入以外，还有很多来自于民间的救援。但在我国这次雪灾中，几乎没有看到民间救助活动的身影。事实上，在复杂多元的现代社会，政府的职能不是万能的，试图让政府承担起抗灾救灾的全部责任和风险难免捉襟见肘。美国前总统、联合国秘书长海啸重建特使克林顿在总结印度洋大海啸救灾工作中的八点经验教训时，特别指出NGO的作用─在南亚海啸救灾中，非政府机构承担了多达三分之一的援助资金筹集工作。

　　　改革开放以来，我国NGO无论是数量还是规模都有了很大发展。截至2004年底，全国共有非政府组织28.3万个。但是，我国的非政府组织自诞生之日起，始终被置于行政机构严密控制之下，政府改革不到位，相关法律的不完善和难以实施，带来NGO资源动员能力严重不足、运行效率低下等多方面的困境。从根本上来讲，推进行政管理体制改革，实现“小政府、大社会”，构建和谐社会，均有必要高度重视并大力推动NGO的发展。