逆行的阻力

　　改革并非一帆风顺。7年来，虽然人员编制没有反弹，但机构却出现了反弹。说起机构的反弹夏明元有些忧虑。

　　现在，随州市级机构由最初的55个上升到64个。唯一能让夏明元得到安慰的是，即使这样，相比兄弟市，随州还是要少10个左右的机构。

　　在中国现行的行政管理体制下，随州的改革无异于逆水行舟。夏告诉记者，最大的阻力来自“上面”，无奈之下，5个机构独立分设。

　　最初“独立”的是科协。在2000年，科协被合并到科技局中。但2005年市科协换届选举，在向省主管单位递交方案后不予批准，理由是随州科协不是个独立单位。最后，市里只好将科协与科技局重新单独设置。随后台办、残联、法制办、宗教事务局等机构纷纷分设出来。

　　“上面干预的主要原因，是觉得这个机构不是独立的，就是对工作的不重视。”夏明元说。还有一个是“钱与物”的原因，随州一官员坦言，实际上，上面担心的是划拨的经费和设备是不是用在了自己的机构上。

　　正因为此，上级部门经常给随州没有独立设置的机构穿“小鞋”。“他们找茬儿的手段很多，不通知参加会议，不发放经费等等。”夏明元表示，为此，市主要领导做了很多工作，利用开会的机会或者上面来检查的机会和上面积极沟通。

　　“没有省委省政府的支持，光靠随州自身的力量，很难走到现在。”夏明元感叹，“省委省政府，对我们这个体制非常赞赏，多次会议表彰随州的做法，并让随州介绍这方面的经验。省委省政府甚至下发文件，不允许上级各个部门干预随州的设置问题。”

　　缘何反弹

　　随州市多出的9个市直机构，有5个是受到各种压力独立分设的。“安全监督局、招投标监督管理局、规划局、行政服务中心等机构是根据工作需要分设的。”谈起机构反弹的原因，夏明元说，“根本原因是无法可依，人治的因素比较重，无论机构的分设还是增设，都是上面一个文件来改变的，或者是上面的压力。什么时候这个工作重要，就增加一个机构，当然增加的多减的少。”他希望编制法早日出台，解决精简—膨胀的恶性循环。

　　虽然随州又多出9个市直机构，但其改革的主要成果能保持到现在已属不易。

　　早在1983年，一场“经济体制综合改革”在随州展开。它与17年后的改革有着相似的背景。当年，随县并入随州市(省辖县级市)，计划单列，由湖北襄樊市代管。并且，随州市被列为湖北省经济体制改革综合试点城市。

　　改革主导者是当时随州市委书记刘荣礼。他推行改革、精简机构、合并职能相近部门，其中包括将计划经济委员会与经济委员会合并，统称为“计经委”等等。虽然这场改革在当时极具前瞻性和突破性，然而，和大部分改革一样，它没有摆脱“人走政息”的命运。在刘荣礼调任湖北黄冈地委副书记、行署专员后，这场改革便逐步停止，当初合并的部门又分拆，重新恢复设立。

　　随州市多名官员表示，2000年的改革能坚持至今，关键是三届班子的认识很统一，各部门的配合也非常默契。“如果没有市委市政府的统一认识，上顶压力下沟通，是没有好的结果的。精简—膨胀的循环，会在很短的时间内出现。”夏明元说。

　　随州市委书记马清明告诉记者：“3届政府，铁板一块，能够不近人情地把机构编制人员稳住，书记、市长保持清醒的头脑，把握住改革的方向固然重要。但更重要的一条是政府职能要准确定位，把政府不该管的事情交给市场，交给中介，退出政府不该管的领域，只管政府该管的事情。政府职能范围确定下来以后，它想膨胀也膨胀不起来。”

　　权力的监督

　　国家行政学院教授汪玉凯表示，对权力的约束与监督问题是进行大部制改革的挑战。实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，按照“决策、执行、监督”的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制至关重要。

　　夏明元告诉记者：“随州的改革离十七大的要求还很远。”但随州7年改革之路多少留有对权力监督的印记。

　　据了解，随州社保中心就建立了一套督办监察的制度，用制度管人。此外该中心每年两次随机抽查考评，考评和福利直接挂钩。

　　“人少事多，一个人办一件事，难免出现差错或者人情问题。为了避免产生差错，例如办理退休待遇的核算，你核算了之后，还有个人复核，再提交分管领导签批上报。”付加成向记者讲解他们的内部监督制度。

　　对于整个随州市来说，各部门的权力还要接受外部的监督。2003年成立的改善经济发展环境办公室(以下简称：环境办)负责随州市软环境的发展。它还承担一项重要的职能：每年组织对各个部门进行评议。

　　据环境办主任万良串介绍，被评议的53个对象分为三类，市政府工作部门，省里在随州的经济、金融管理等单位，政府直属及其他单位。给这些部门打分的则是来自市委、市人大、市政协、市政府、市民代表等组成的600人评议组。

　　评议方式也由过去的定性评议转成定量评议。“共有7项评议内容，实行量化打分的形式。分数排在每一类最后一名的将会被黄牌警告。”万良串表示，所谓的黄牌警告就是成为环境重点管理，在重点管理期间不得评选先进，其单位主要负责人不得评先进、不得提拔、不得重用。如果连续两年被“黄牌”警告，就要换领导班子。

　　据了解，旅游局曾经就因两次“黄牌警告”而换了班子。去年旅游局换了班子之后，在53个被评议对象中排到了前20名。

　　最重要的是，每年的排名都会在由各部门领导人参加的大会上公开通报。“那些没有排在最后一名的部门，为了不至于名次倒退，为了面子也会在下一年的工作中提高服务水平。”万良串告诉记者。

　　除了每年的评议，环境办还要对各部门的工作进行明察暗访、督办督察、受理市民的举报。

　　为了配合明察暗访的工作，环境办花了8000多元从北京购置了一套隐秘拍摄的设备。目前，环境办还没有用这套先进设备拍到说服力强的素材。万良串说，这个设备起到的更大的作用是警示作用。“通过这个途径，能引起他们的重视，平时就要规范自己的行为。”

　　环境办提供的一组数据显示，通过几年的监督，市民的投诉数量在逐年下降，其中，2007年环境办接到111件投诉，比上一年少了20%。而实行大部制的机构的投诉明显少于其他机构，去年大部制机构实现了“零投诉”。

　　随州改革的指路灯

　　在中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林看来，随州的改革具有大部门制的特点，但还没有反映大部门实质性特点，即十七大提到的权力相互制约相互协调的问题。它还是在原有的行政结构框架内实行的机构改革，是浅表性大部门制，不是深层次的大部门制。

　　迟福林告诉《民主与法制时报》记者：“过去的几次机构改革，虽然也十分强调政府职能转变，但重点还是落在精简机构、提高行政效率上。这次机构改革的主要目标是推进政府转型，实行大部门体制、加快行政管理体制改革都是推进政府转型过程中的重要措施。也就是说，在初步建立了市场经济体制的条件下，政府应当从过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。”

　　而大部制改革的一个主要难点则是部门利益的问题。迟福林表示：“因为要建立决策、执行、监督权相互制约又相互促进的机构，毫无疑问会直接触及到部门的利益。如何打破原有利益，是进行大部制改革的一个难题。这不是局部的问题，而是普遍的问题，不是浅层次的问题，而是深层次的问题。”

　　迟福林认为随州的改革对探索大部制改革提供了一些借鉴：“只要下决心，是可以整合(机构)的。他们有迫切的改革欲望，敢于打破旧的体制，但又很难从根本上打破。”

　　对于随州市的大小官员来说，十七大报告中提到的“探索实行职能有机统一的大部门体制”使他们找到了明确的目标，增强了信心。

　　夏明元告诉记者，随州已经有了今后改革的思路，不过具体的得等到“两会”确定了大部制改革的方案后才能透露。

　　“十七大之后，我们也不把上面的干预当回事了，因为它和十七大的精神相悖啊。随州的改革也更加有底气。”夏明元笑着说，“我们终于能长出一口气，有点扬眉吐气的味道。”

　　副市长彭勇告诉记者：“蜂窝煤的眼上下对齐了，煤火才会烧旺。”

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