迟福林：“大部门制”别无选择

　　大部门制改革，不能以简单的机构整合为目标，而应当建立在市场经济发展程度、社会转型、现代政府治理模式变化这样一个前提、背景下来考虑。

　　一定要建立大部门制的体制机制，这个机制的设计是非常重要的。其中最关键的问题是把政府相应的决策、执行、监督职能分离开来。

　　“我们的社会需求发生了很大变化”

　　《小康》：自改革开放以来，我国已经经历了5次大的行政管理体制改革，这次“大部门制改革”与之前的5次有什么不同？

　　迟福林：有很大的区别。这一次机构调整严格意义上讲是在推动政府转型、加快行政管理体制改革这样一个背景下提出的，跟过去有一定的连续性，但是背景发生了很大的变化。

　　过去五次行政体制改革我们的目标主要是精简机构，提高机构效率。这一次的主要目标是建立良好的公共治理结构。这是特定背景下的方向选择。我们现在初步建立了市场经济体制，对于整个行政体制、权力运行中的问题就看得比较清楚了。这次实行“大部制”也好，改革整个行政管理体制也好，都是推动政府转型的重要措施。

　　《小康》：行政管理体制改革走到“大部门制”这个阶段，背后的深层推动力是什么？

　　迟福林：主要是现实的经济社会需求发生了很大变化。比如，一个是环境、能源的问题突出了，可持续发展的矛盾问题突出了，必然要求政府在职能或者机构设置上适应这个发展阶段的要求；

　　第二个变化是公共需求、基本公共服务的问题突出了。过去，发展的重点是强调经济总量、物质财富的增加。现在到了一个在物质财富增加的同时、要求共享改革成果的阶段，也就是基本公共服务的问题突出了。在这个特定背景下，确定政府在公共服务中的主体地位和主导作用，就更加重要了。而且，这几年大家对公共安全、住房等问题以及政府在市场中如何维护消费者权益、实行有效的市场监管看得更加清晰了，客观需要政府围绕着全社会可持续发展、基本而有保障的公共服务的要求来考虑这次机构的调整。

　　此外，政府自身建设的矛盾更加突出。行政成本增多，行政效率不高，体制机制性的腐败问题逐步突出。所以要求行政管理体制改革尽可能朝着一个良好的公共治理结构的方向发展。

　　《小康》：是不是这种需求也是随着经济体制改革的深化而深化的？它与市场经济发展的进程有着怎样的关系？

　　迟福林：应该说是市场经济发展到一定阶段的客观要求。我把它概括为从生存型社会开始进入到发展型社会的必然选择。生存型社会是以解决温饱问题为主要目标，实现初步小康社会的目标后，生存性压力减弱，进入一个发展型社会，以综合发展、或者说以人的发展为目标的发展性压力在日益增大。

　　为什么我们强调公共服务？它是社会发展阶段的客观要求，这个阶段更重视教育水平，教育的公平化程度、健康程度、社会保障程度，以及公共安全程度、环境保护程度。以人的发展为主体的基本公共需求的变化，是这个社会发展阶段的必然要求。

　　它也是整个现代化建设的产物。比如说进入新世纪新阶段，行政控制型、经济建设型政府模式需要转型。政府应当首先提供良好的经济性公共服务，其次提供以基本公共服务为重点的社会性公共服务。此外，社会参与意识增强了、信息渠道增加了，现代政府的建设就必须本着以政府为主导、社会多方参与的方向发展，才符合多元利益主导下的社会发展方向。

　　《小康》：这样看来，“大部门制”的提出有着深层的社会大背景，而不仅仅是一个单纯从行政层面上解决机构设置框架的合理性问题。

　　迟福林：是的。我觉得这些经济社会大背景特别重要。如果没有这些背景，你现在谈大部门制，还是把它理解成哪些机构怎么合并、怎么调整，过两年可能又要折腾。不能以简单的机构整合为目标来推行大部门制，而必须建立在市场经济发展程度、社会发展变化、现代政府治理模式变化这样一个前提、背景下来考虑。这样既便速度慢一点，但是方向选对了，实行大部门制才可能一步一步稳妥地向前走。

　　“要建立大部门制的体制机制”

　　《小康》：那么按照渐进式改革的思路，大部门制具体实施能否真正带来政府公共管理的一种质的飞跃？

　　迟福林：我们要了解推进大部门制最大的难关是需要配套改革。推进大部制不在于减少多少个机构，减少多少个人，很可能今后有的部委还要增加人。关键问题在哪里呢？我们现在围绕着推进政府转型这个大方向，大部门制的主要目的是提高决策科学性、推进决策效率，所以中央政府要大大地加强决策的职能。在这个背景下，要把执行、监督职能分离开来，就需要相应的配套改革。

　　所以，要强调建立大部门制的体制机制，这个机制一定要合理，它的设计是非常重要的。如果光进行简单的部门合并，而且没有一种体制机制的改变，那我想换汤不换药，有多大必要呢？

　　《小康》：怎么理解建立大部门制的体制机制？

　　迟福林：比如我们有的部委，它应该成为一个决策部门，但是它相当大的精力却是搞资源配置，大量的精力放到执行层面。其实，实行大部门制最重要的是强化决策职能，而相关的执行职能应当从决策部门分离出来，并且这个执行机制应该是相对独立、有自己独立规则的，它不管决策只管执行。然后监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既相互联系、又各自按照这样一个体制机制去运行，那这个大部门制才能达到目的。否则，简单地把机构合到一起，把各种权力又揉合到一起，这种大部门制只是简单、表面的大部门制，不是一个真正的大部门制。

　　《小康》：在这方面，我们现有的行政体制机制设计存在怎样的问题？

　　迟福林：首先，决策职能过于分散，常常一个重大决策，需要几个、十几个部委负责，那么到底谁对这个决策负主要责任？第二，在决策职能分散的情况下，使得相当一部分部委把自己的主要职能放到执行上，这就造成两种后果：一是本应是一个方面的决策主管部门，可它却不对这方面的决策负最高责任；二是决策、执行不分，大大强化了部门利益。第三，有些决策又过于集中在某个综合部门，这就造成决策的扯皮和低效率。这种情况，对于我们权力运行很不利。

　　大部门制改革要有政治体制改革的基本条件

　　《小康》：在这种背景下，是否意味着大部门建制不可能单兵突进，还是跟行政管理体制改革、政治体制改革的步伐紧紧连在一起？

　　迟福林：它可以往前走，但要有政治体制改革这样一个基本条件，如果没有这样一个基本条件，你想做是很困难的。因为它是涉及到社会体制、经济体制、政治体制、文化体制改革的某些关键问题，包括干部制度问题、中央地方关系等等。所以，这个事情第一相当重要，第二相当复杂，不仅取决于经济体制改革的进程，也取决于社会体制、政治体制、文化体制改革、尤其是政治体制改革的进程。再加上它又涉及到官员的利益、部门的利益，还需要决策、执行、监督职能分开的体制机制设计配套，所以有很大难度。

　　《小康》：大部门制改革面临这么多的难题，怎么能够破除阻力使其顺利推行下去？

　　迟福林：那就是要推行政治体制改革，政治体制不改革，想全面推行行政管理体制改革，把大部门制这样一个制度推出来很困难；第二要加强中央最高层面的统筹协调，这一点十分重要；第三要明确部门职责，部门之间必须要有互相制衡。

　　现在最关键的问题还是我们整个的权力运行机构、运行的体制机制严重不合理，作决策的最后不对决策职责负责，该做决策的人做了执行，这套运行机制决不是一个部门内的，而是权力运行结构的问题。

　　《小康》：客观来看，市场经济已经发展到这种程度，是否必将推动政治体制改革进程？

　　迟福林：应该说，改革开放30年来，今天政治体制改革的现实需求比以往任何时候都大得多、全面得多，迫切得多，但是有些条件未必完全具备。所以为什么提出改革攻坚，就是这个道理。我们只能是朝着一个既定设计的方向去走，条件成熟到哪一步，我们就做哪一步的事情。(记者 陶卫华)

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