行政处罚“同案不同罚、合法不合理”等现象，一直为老百姓所关注。如何确保行政处罚既合法又合理？2008年将在全国全面推行的行政处罚自由裁量权基准制度，让人们看到了希望——

　　“老朋友，请帮个忙，我的车有10个月没交养路费，滞纳金交一点，罚款就免了吧!”

　　“老兄啊，单位刚刚对执法做进一步规范，没有充分的理由，谁也无权减免!”

　　这是福建漳州公路稽征处办公室副主任宁群近日与一位朋友的对话。宁群所说的“无权减免”，指的是从2007年10月1日起，漳州公路稽征处细化行政处罚自由裁量标准。该不该罚，罚多少，一目了然，用不着“讨价还价”。

　　像漳州一样，全国许多地方和部门，都在进行细化行政处罚自由裁量标准。据国务院法制办有关负责人介绍，我国现行有效法律、行政法规中，涉及行政处罚条款的占95%以上，授予行政机关处罚自由裁量权的条款有90%以上。从2008年开始，我国将全面推行行政处罚自由裁量权基准制度，对行政处罚自由裁量权细化规范。

　　弹性过大：

　　“人情案”“态度案”时有发生

　　河南郑州的张先生和王先生，分别因货车超限行驶被查处。接受处罚时，两人碰在了一起，处理结果却令王先生郁闷不已：张先生被罚1000元，而自己却要被罚10000元！

　　王先生猜疑：“凭啥罚我这么多？肯定是张先生和执法那人有关系。”

　　猜疑归猜疑，但王先生拿执法人员没辙。因为按现行法律规定，这种擅自超限情况可处30000元以下罚款，执法人员对王先生开出的处罚合法。从1元到30000元这样大的罚款弹性，是现行法律赋予执法人员的行政处罚自由裁量权。

　　现行法律规定中，这样过大弹性的处罚自由裁量权，还真不少。比如对虚假宣传，罚款额就是1万元以上20万元以下。个别执法人员故意先按上限罚款，随着说情人找来，执法者就不断地“给面子”，最终罚1万元了事。

　　“当你挨罚时，首先想到的是什么？”记者就此问题作了一个随机调查，回答结果前两位的分别是：找熟人说情少罚点、态度好点免挨重罚。

　　据不完全统计，我国现行有效法律、行政法规800多部，现行有效的地方性法规、地方规章及部门规章约13000件左右。其中，涉及行政处罚条款的占85%以上，授予行政机关处罚自由裁量权的条款有90%以上,且处罚裁量条款用词高度“弹性”、“含混”。

　　“处罚不公、处罚创收、裁量权运用不当、拖延履行法定职责，是行使自由裁量权时存在的主要问题”，国务院法制办有关工作人员表示，行政执法人员在行使处罚自由裁量权时，容易受到行政干预、经济利益、情感情绪及能力素质的影响，加之自由裁量权弹性又大，导致“同案不同罚”、“合法不合理”、“人情案”和“态度案”的情况屡屡发生。

　　基准制度：

　　细分罚款档次控制自由度

　　四川省德阳市一家化学公司近日收到一份罚款3万元的环境处罚决定书，公司副总经理邹某认为“处罚比较恰当，完全能接受”。这是德阳市环保局出台《环境保护系统量化行政处罚自由裁量权的规定(试行)》后，查处的首宗环保案件。该规定根据环境违法行为情节，将对环境违法行为的罚款划分为“轻微、较轻、一般、较重、严重”5个档次，罚款数额也相应确定了5个“小格格”，当事人自己就可对号入“座”。

　　国务院法制办有关工作人员说，行政处罚自由裁量权基准制度主要由两部分组成：一是划分阶次和基准，二是制定阶次适用规则。

　　2007年7月，国务院召开全国市县政府依法行政工作会议，明确要求推行行政处罚裁量权基准制度。记者从国务院法制办了解到，对这一制度，我国一些地方、部门已作了积极探索：

　　2007年7月，《北京市人民政府关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》出台。目前，北京市1/3以上部门拿出了统一细化尺度；

　　在河南省郑州市，行政执法部门目前已将自由裁量的2804件罚款项目一一细化，建立罚款自由裁量阶次制度，并要求在行政处罚决定书中说明……

　　基准制度的实施，让老百姓省事，也让一线执法人员执法更踏实。北京市一名城管执法人员说，涉及到罚款，过去只能凭经验，只要不太出格就行。现在各档处罚条件都写得明明白白。“该教育的教育，该罚款的罚款，我们心中有数，当事人也不再猜疑，处理起来顺畅多了。”

　　全面推进：

　　不得不面对的几道“坎”

　　规范行政执法自由裁量权，是2008年各级政府推进行政执法责任制的一项重点内容；而全面推行行政处罚自由裁量权基准制度，无疑是重中之重。

　　采访中，一些先行探索基准制度的地方政府法制机构工作人员表示，要完全做到“过罚相当”，还有几个“坎”要过：

　　与传统执法观念的博弈。基层法制机构工作人员反映，个别单位对规范行政处罚自由裁量权不以为然，他们坚持认为，自由裁量权的存在就是给执法人员的权力，不能“一刀切”,甚至出现地方保护。

　　法律“瓶颈”问题。从目前行政处罚自由裁量权基准制度来看，其裁量标准均属其他规范性文件。按照行政诉讼法的司法解释，法院审理行政案件可以在裁判文书中引用合法有效的其他规范性文件。但从实践来看，其中的很多标准很难成为法院审判适用的依据。同时,如果没有明确行政处罚自由裁量权基准制的权限,还可能造成各地标准不一。

　　人为因素依然存在。有人认为，不管怎么细分，只要有幅度，就不能完全避免人为因素，不如干脆采取罚款定额制。郑州交警就把“机动车交给未取得机动车驾驶证的人驾驶的”违法情况，规定定额罚款1500元。而按道路交通安全法，此种情况应处200元以上2000元以下罚款。虽然这一做法值得商榷，比如定1500元的标准是否过高，但对防止“人情案”确能起到一定作用。

　　监督机制缺失。一些法制机构工作人员表示，规范行政执法自由裁量权是行政机关的自我限权、自我约束,尽管做了很多探索,也下了很大决心，但执行监督制约方面的法律尚属空白。就行政处罚裁量权而言，法律未提供避免执行走调或不作为的监督保障机制。

　　对此，国务院法制办相关负责人明确表态，一项新制度的出现，难免会遇到各种各样问题。针对问题，解决问题，就是工作的努力方向。同时他也表示，行政处罚自由裁量权基准制度，只是规范行政处罚的一个方面。如何让行政处罚更规范、更公平、更合理，国务院法制办还有一系列的举措。(记者 黄庆畅)