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    由“耕地红线”引发的土地管理模式变革，将对中国未来发展产生更大的影响

　　记者/杨中旭

　　12月21日，本刊从相关渠道获悉：18亿亩耕地“红线”国策正在进行修订。

　　修订并非是要变更这一中央宣称要“严防死守”的“红线”，而只是针对“红线”内容做出调整。

　　两年前，随着“十一五规划”的制定，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实施过程中，用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。

　　就在2007年“两会”期间，一位刚刚从地方省委书记任上转岗中央部委的高官告诉《中国新闻周刊》，耕地危机已经成为“迫在眉睫”的问题，希望中央尽快出台新政策。

　　“双红线”呼之欲出

　　政策的最大变化，在于一条线变成了两条线。新政策的红线将由耕地与建设用地两条红线组成。

　　8个月前，时任国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长。徐曾长期在中央与地方国土资源部门工作。

　　上任伊始，第一件大事是展开第二次全国土地普查。而上一次的全国土地普查，至今已有20年之久，并且，数据主要通过地方上报方式进行统计。

　　“有土地才会有项目，有项目才会有GDP”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉《中国新闻周刊》，“地方政府为了能够加速发展，报上来的数量肯定比真实数量要少。”

　　在本刊采访过程中，邹晓云的这一说法得到相关渠道的证实。

　　因此，尽管18亿亩红线的出炉经过了科学而周密的计算，但这一计算却是建立在第一次全国土地普查数据的基础上。

　　随着数据统计模型的优化等技术手段的进步，第二次全国土地普查采取了足球场上“边中结合”的战术，既从地方拿数据，中央亦有有力的取证手段，比如已经相对成熟的卫星遥感技术。

　　据《中国新闻周刊》了解，就在不久之前，中央通过卫星遥感技术发现，东部省份某经济发达城市突现相当数量的新增建设用地，国土资源部设在华东大区的督察分局迅速赶到当地展开了调查。

　　在第二次全国土地普查工作全面铺开之后，国土资源部希望能开出药方，以求获得双管齐下的效果。这一药方的“填写”任务，被下达给相关业务司局和部属研究机构。消息人士向本刊转述了国土资源部领导的要求：找出一个摆脱耕地危机的方案来。

　　随后，研究者将两个月研究成果上报部领导，而这一药方，正是由前述的两条红线组成。

　　相关研究者向《中国新闻周刊》具体解释了这一“双红线”药方的用意：此前经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，如果要守住18亿亩这一底线，2006底全国尚存的18亿3100万亩耕地只能支撑区区五六年时间。如果仍然坚持“单红线”政策，尽管建设用地和耕地均还有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有可能发生“撞线”。一旦撞线，如前述那位高官对《中国新闻周刊》所言，将导致相当程度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。

　　“如果我们划出两条线，一条线是子孙万代的耕地，一条线是短期内所亟需的建设用地，两条线之间存在一个缓冲带，就有望避免上述矛盾冲突的到来。”上述研究者说，“比方说，某年的建设用地有所超标，但由于缓冲带的存在，不会冲击到耕地红线。”

　　在研究者上报给部长的方案中，包含了上述逻辑，不过并未涉及到具体数据的变化。据《中国新闻周刊》了解，在大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动、开垦新荒地等努力之后，2007年全国耕地数量减少的局面已经有所好转，目前约为18亿7000万亩。同时，每年批地数量已经控制在200万亩左右。

　　在“双红线”新政策的背景下，18亿亩显然不是一个静态的数字，会因应相关变量而微调。“实际上，即使在‘单红线’政策下，单纯从数字上来讲，18亿亩也不是不能变化”。邹晓云说。而据《中国新闻周刊》了解，18亿亩表明中央的决心，但“不能刻舟求剑式地机械理解它”。

　　变革进行时

　　“单红线”向“双红线”的转化，只是一系列变革的开端。

　　不久前，浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部。据消息人士透露，吕在信中痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处，恳请中央能够考虑适度放权，浙江愿意申请成为试点省份。

　　上到中央，下到部长，均已原则同意这位经济大省省长的恳请。不日，浙江将召开省委书记、省长均参加的高规格试点工作启动会议，国土资源部部长徐绍史也应允到会，届时将揭晓浙江将究竟享有多大范围的土地管理权限。

　　浙江提出这一要求的原因，或许可以从浙江省一位基层官员的表述中找到答案。今年5月，浙江省嘉兴市西塘镇党委书记沈国强就浙江强镇扩权一事接受本刊采访时曾经表示，在土地管理权上，存在着“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。

　　始于2004年的本轮宏观调控，曾经做出上收土地管理权限的规定。仅以当年轰动一时的“铁本事件”为例，当时规定600亩(单个项目)以下建设用地的审批权在地方，600亩之上在中央。在这一背景下，土地成为信贷与环保之外制约地方发展的三大瓶颈之首，也成为某些地方政府违法用地的导火索。据中央党校副校长李君如透露，财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时，“地方学员在下面使劲递条子，这几年中央与地方关系的紧张程度，估计为建国以来的最高峰”。

　　正在酝酿的土地管理改革设计中，包括了土地审批权限的变革：中央与地方审批权不再以数量等标准简单划分，而是以用途划分。国务院和国土资源部负责掌管关系国计民生等一些重大土地用途的审批权限，除了在耕地、建设用地总量上进行调控，中央不再负责土地数量审批，省级政府的权责也由此扩大。

　　据有关人士告诉《中国新闻周刊》，国土资源部的想法是，其主要职能是监控，而不是事无巨细都管。“这一主张，显然更符合市场经济条件下政府的运作特征；而原来那种模式，更多带有计划经济的味道。”

　　据《中国新闻周刊》了解，去年9月，国土资源部曾经向国务院上报《2006——2020全国土地总体利用规划纲要》，未获国务院常务会议批准。知情人士告诉《中国新闻周刊》，权力下放方面的不到位是规划未能通过的关键因素之一。

　　一位中央理论权威在接受《中国新闻周刊》采访时表示，科学发展观运行之初，曾经采取了以权力上收为主要调控手段的模式，用以完善包括城乡统筹在内的5大统筹任务，“但是，这一权力上收的模式只能在短期内取得效果”，这位理论家说，“科学发展观不断充实的过程中，权力运行模式有序变革是题中应有之义”。

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