垂直管理部门与地方政府之间的关系本质上是中央与地方之间权力划分问题

　　十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。垂直管理部门和地方政府之间的关系又被称为“条块关系”，它历来是中央与地方关系中的重要内容。

　　垂直管理力度不断加强

　　我国在改革开放之后，为发挥地方能动性，从经济领域开始，将中央的权力下放地方。地方政府的财权、事权甚至某些“特权”明显扩张。

　　权力的赋予促进了地方经济的发展，地方经济实力的增强又反过来巩固了地方的权力，削弱了中央对地方的控制力度。

　　另外，地方权力的局部性、短视性、狭隘性这些先天不足，导致地方保护主义盛行，走私、税收流失、伪劣产品、数据造假、环境恶化、生产安全等问题层出不穷。

　　市场经济中复杂的金融问题需要整体应对，WTO这个大的国家环境也要求统一市场的培养。而地方权力在这些问题上显得孱弱，甚至成为中央权力的行使障碍。

　　在这种大背景下，垂直管理开始出现，并且力度不断得到加强。从传统的海关、安全机关等部门扩展到地税、环保等归地方管理的部门。

　　另外，垂直管理模式呈现多样化的特点。垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理。如安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局、煤矿安全监察局、地震局、气象局、测绘局、出入境检查检验机关、烟草局、邮政局、物资储备局、海事局、央行、证监会、保监会、银监会、电监会等是中央垂直管理；工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督是省垂直管理；国家土地督察局、审计署驻各地特派办、财政部驻各地财政监察专员办、环保执法监督机构、统计局驻各省调查队等则是特殊垂直管理。

　　特殊垂直管理部门是近年来加入垂直管理队伍的“新军”。例如，针对环保执法的困境，2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理。针对土地管理中存在的严重问题，2006年7月国务院建立国家土地监察制度，在全国设立7个地方局，由国土资源部垂直领导。

　　我们能清楚地看到，垂直管理的力度在不断扩大、垂直管理的方式日趋多样化。

　　垂直管理力量受限

　　垂直管理部门与地方政府之间的关系本质上是中央与地方之间权力划分问题。

　　国家加强垂直管理的力度有助于破除地方保护主义，保证政令的通畅，有助于避免地方政府的干扰，实现资源的最优化配置，保证国家整体利益受到最大限度的保护。

　　但“条块”矛盾也随着垂直管理部门的增加而增多。

　　首先，垂直管理部门不可能完全摆脱地方政府的干扰。由于垂直管理部门与当地政府存在诸多利害关系，如土地、水电、人脉资源等，垂直管理部门和地方政府的联系千丝万缕，容易受到影响。

　　其次，垂直管理会削弱地方政府职能，损害地方的能动性。垂直管理部门凭借自身的优势地位不一定会配合地方政府的工作，而地方政府也会做出消极回应，推诿其应该配合垂直管理部门的工作。容易出现各自为政、相互推诿的现象。特别在行政执法综合性越来越强的今天，“条块”紧张关系带来的弊端更加明显。

　　再次，垂直管理的趋势，会使各个地方政府部门创造条件争取跻身“条条”管理，这必然会给地方政府的稳固带来冲击。某些情况下，可能引发中央与地方关系中潜在的不可预料的问题。

　　最后，垂直管理部门的增加依然是权力自上而下的监督，无法真正保障监督到位。

　　依法规范二者关系

　　规范垂直管理部门和地方政府关系的法治化原则有以下几个方面：

　　一是宪政原则。任何规范垂直管理部门和地方政府关系的法律都要在宪法的框架内展开，不能走出宪法框架、偏离了宪法的轨道。宪法的一个重要功能就是配置国家权力，宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”对此宪法文本进行时代解读是有必要的。

　　二是法制原则。法治的前提是法制的健全，没有健全的法制，法治无从谈起。我们需要根据宪法制定完善的规范垂直管理部门和地方政府关系的法律，来规范权力划分问题。

　　三是民主原则。中央政府的调整要充分听取地方的意见，衡量利弊得失。

　　四是合理谨慎原则。一个行政部门的职权只有具有全国性或跨区域性的特点，才有进行垂直管理的合理性和操作基础。并非所有的权力都是由中央行使更有效果，区域性的职权由地方政府行使的成本更低，收益更高。

　　对此，需要建立以下几种制度：

　　科学论证制度。包括专家论证和公众论证。在中央政府作出设立垂直管理部门的决策之前需要进行专家论证。同时公众论证的作用也不可忽视，需要将论证的数据资料、推理过程和结果向社会公众全面公开，接受公众的质疑和提问，并且给予建立相应的反馈机制。

　　民主决策制度。从实体民主和程序民主的原则出发，哪些行政部门可以垂直管理需要由法律确认，中央政府新设垂直管理部门的决策需要由全国人大或者全国人大常委会决定是否通过。

　　公务协助制度。针对垂直管理部门与地方政府之间相互推诿或者争权的情况，需要通过法律规范确立地方政府与垂直管理部门之间的公务协助义务，享有权利一方可以请求另一方给予公务协助，不履行相应协助义务的机关应该承担相应的法律责任。在行政执法综合性日益加强的今天，如果垂直管理机关和地方政府不能相互支持，在地方的执法难度会增大。

　　争议协商制度。在新的社会情况出现，产生权力争议的时候，首先要经过协商谈判这一环节进行解决，避免无端纷争，维护行政权的统一性，在法定期限内协商无果的情况下应该采取抽签等方式确立管辖职权，以保证社会问题得到及时解决。

　　司法保障制度。垂直管理部门和地方政府的职权争议、公务协助争议的解决有行政途径、协商方式，同时司法的作用应该受到重视。司法是法治的最后保障，解决权力纠纷的最终途径。可以大胆设想由最高人民法院行政庭裁决二者之间的权力纠纷、履行公务时产生的争议。以期运用法律对二者的争议作出最后的权威裁断，保证有关垂直管理部门和地方政府之间的法律规范得到良好贯彻。(文/熊文钊 曹旭东)