分类治理、法定化

　　事业单位如何在法律上界定？这也是事业单位饱受争议的焦点问题。

　　“目前我们的法律还没有统一的界定事业单位的位置，事业单位基本都是下属机构。”毛寿龙说。

　　但事业单位却可以是民法法人。1986年颁布的《民法通则》将事业单位界定为“法人”，惟一的“法定代表人”是“代表法人行使职权的负责人”。

　　“‘单位’与法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”方流芳说，而且“创设公立机构的依据从来就不是民法，而是国家权力，比如政府命令、决定、特许、法令等。”

　　12年后，1998年，我国又开始实施事业单位的“法人登记”制度：无论是已经成立，还是刚刚成立的事业单位，都要向主管部门申请“登记”或者“备案”，领取“中华人民共和国事业单位法人证书”和“中华人民共和国组织机构代码证”。

　　法人证书一度被一方律师用来质疑对方诉讼当事人资格，设置诉讼的技术障碍。

　　在“中英教育测量交流中心”诉“中国青年出版社”等不正当竞争纠纷一案中，被告就否认原告是适格当事人。称：原告在起诉时尚未进行事业单位法人登记，不具有合法的原告资格。

　　但法院认为：“被告以有关规章和通知的相关要求来否定原告的诉讼主体资格，不符合民事诉讼法的有关规定。”

　　中国事业单位呈现出的“法人化”外观已经成为不争的事实。

　　“事业单位法人化是一个历史的误会，公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制，而不是民法。”方流芳指出，“事业单位不应当成为法人，这与公共权力不能私法化是一样的道理”。

　　尤其是事业单位一旦法人化，那么，谁对事业单位的债务负责；如何区分事业单位和行政机关；事业单位提供公共服务，但未必是非营利机构。这些成为各方的困惑。

　　在经济体制改革后，由于预算不足驱动了事业单位创收。

　　以医院为例，“医院和医护人员向患者销售或搭售药品，以回扣的形式分享销售利润。回扣让医院这种事业单位成为具有双重身份的组织，即理论上是非营利机构，但实际上是销售药品的代理商”。

　　此外方流芳还表示，我国管制不正当经营的法律通常只是针对“企业”，因此，当事业单位从事不正当经营而受处罚的时候，通常都会以自己不是“企业”为由进行辩解。

　　他为记者讲述了一个比较典型的案例。湖北省宜昌市妇幼保健院(以下简称“保健院”)，在药品采购中，先后收受医药公司现金和物品回扣58721元。宜昌市工商局认为保健院的行为属收受“商业贿赂”，依据《反不正当竞争法》，对保健院罚款1万元。

　　但保健院强调，《反不正当竞争法》规制的对象是“经营者”，而该院是“全民所有制财政全额拨款的公益事业单位”，不属于《反不正当竞争法》调整的范围。

　　最终，一审、二审法院均作出了支持工商局的判决。

　　事业单位走向哪里

　　对事业单位的改革方向，普遍认为，最主要的是对事业单位进行分类管理，取消行政级别。

　　毛寿龙认为，应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位；提供公益性服务的公益单位；可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。

　　刘旭涛表示，目前事业单位改革在微观操作上主要还是分类问题。改革方向首先要法定化，承担公共服务领域。属于官方的归属官方，属于民间的回归民间，与中介组织一样社会化、服务化。

　　刘旭涛特别强调，事业单位要法定化管理。依法注册，承担某个社会功能，而且取消行政级别。

　　“事业单位法定化后，是通过资产纽带，而现在是行政权力的纽带。”刘旭涛说。

　　所谓事业单位的法定化，从深圳的试点工作中或许可见一二。

　　在深圳市出台的《深圳市深化事业单位改革指导意见》中要求，对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位，以特定立法的方式，合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系，明确事业单位的法律地位、职责任务、人员配备、治理结构，规范其财务管理，建立政府依法管理监督，单位依法运作，有别于传统事业单位的法定机构管理模式，确保其公共目标的实现。

　　除了事业单位的法定化，分类治理也是改革成败的重要内容。

　　目前事业单位的分类主要有三大类：公益性、准公益性、经营性。

　　“据我所知，现在还没有出来具体的分类标准。”刘旭涛说。

　　刘旭涛认为，事业单位的改革方向可以像西方国家一样形成契约关系。事业单位的任务主要通过契约方式提供，而不是现在的隶属关系。

　　“事业单位的分类体系要符合现在的发展，应该按照市场配置来分。彻底切断事业单位与行政单位的行政隶属关系。通过契约化的方式管理。”

　　方流芳也表示，如果要对事业单位进行改革，那必须是区别对待，分类治理。

　　对一些继续保留的事业单位，不是要强化它们的法人地位，而是要“去法人化”，让它们回归公权力的控制之下；在分类和区别对待的基础上，对甄别保留的事业单位，不是“政事分开”，而是要强化管理上的“政事合一”。

　　“事业单位和国家机关都是公立机构，两者有时需要为特定目的而适度区分，有时应当合二为一。”方流芳说。（记者 廉颖婷）

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