事业单位存在的弊端：机构臃肿，队伍庞大，效率低下；因其国有化导致了权力化；政事不分导致了行政化；热衷于行政级别而缺少专业精神

　　事业单位法人化是一个历史的误会

　　　一个非常特殊的现象

　　“在21世纪的中国，试图用一个定义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误。因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”中国政法大学教授方流芳对法制日报记者说。

　　我国的事业单位主要包括教科文卫，以及新闻出版、体育、环境监测、城市建设等等，此外，还有一些机关的附属机构和法律服务所等。

　　事业单位管理体制是计划经济时期逐步建立并发展起来的，事业单位的组织与管理体制具有典型的计划特征———各类事业机构都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。

　　“在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。”方流芳说。由于历史的沉积，中国的事业单位被打上了“中国特色”的烙印。基于这些体制缘由，在事业单位“出生”后的几十年，其自身问题被概括为：机构臃肿，效率低下，已经难以适应目前中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。

　　因此，继国企改革、政府机构改革之后，事业单位的改革紧随其后。成为“政府机构改革之后的又一项重要任务”。

　　“事业单位真正的弊端，是行政化现象严重，受行政牵制太多。”专家们一致认为。事业单位存在的根本问题是：政事不分。事业单位行政化，是政府附属部门，因其国有化导致了其权力化。事业单位同时承担政府职能是常见的现象。

　　在中国，事业单位可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能；在提供公共服务的同时，事业单位还可以是一个以营利为目的的投资公司。

　　“一个机构，两块牌子”是行政机关和事业单位合而为一的常见方式。比如，国家体育总局是国务院直属局，它和中华全国体育总会是“一个机构，两块牌子”，前一块牌子代表国家机关，后一块牌子代表“依法成立的非营利社团法人”。

　　人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示，事业单位最大的问题是本身缺乏好的治理结构。同时又没有管办分离。“目前我们的事业单位还有行政级别。按照行政标准来设立事业单位，不同的事业单位，往往被设置成不同的行政级别，缺乏专家、专业精神，很多运作具有行政化特点。这使得事业的重要性与效能无关，而是与其行政级别紧密挂钩。”毛寿龙说。但是，不可否认，在计划经济时代，事业单位发挥了不可或缺的作用。“事业单位存在的价值是提供专业性的公共服务机构，提供专业知识。”毛寿龙表示。

　　“中国的事业单位，是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者，或者想把成果用英文发表的中国学者，一直想不出一个适当的英文单词来表达中国的事业单位，因为英文世界里面没有对应的存在。”

　　毛寿龙说。

　　目前，我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

　　另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”

　　无论如何定位，事业单位的实质就是提供公共服务。“在经济体制改革前后，事业单位都是指政府创设的，提供教育、科研、文化和卫生服务的专门机构，尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同，但并没有实质差别。”方流芳说。

　　因此，许多人认为“事业单位”英文较为准确的意译为：公共服务机构。

　　目前中国的公共服务主要是政府机关、事业单位、非政府组织以及部分国有企业的下属单位等共同提供。

　　改革面临重重困难

　　方流芳表示，事业单位是公权力的产物，那么事业单位的改革在一定意义上，是用公权力去解决它自身造成的问题。

　　而事业单位庞大的总体———全国有近130万个事业单位，约3000万从业人员———让事业单位的改革是“牵一发而动全身”。其难度可以想见。事实上，事业单位改革与经济改革几乎是同步开始。

　　改革开放以来，中国政府制定了诸多事业单位改革的政策，并得以稳步实施。主要是调整事业单位布局结构，实行政事分开，推进事业单位社会化，通过明确事业单位的法人地位和取消事业单位行政级别，改革政府对事业单位的管理方式与政府提供公共服务的形式。

　　1998年以来，改革的力度明显加大，特别是国务院部门所属事业单位做了大幅度的改革。

　　2002年，十六大提出：“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”

　　2003年，事业单位改革主要集中在国务院直属事业单位的调整和充实，以及整顿党政部门报刊社和加强农村中小学管理。

　　尽管历届政府都非常重视事业单位的改革，但事业单位改革的成效并不显著。尤其是事业单位的分类、剥离、转制，遇到不小困难。

　　对此国家行政学院教授刘旭涛表示，首先是人多，队伍庞大。人员的分流难度大，尤其是社保这块。

　　毛寿龙也指出，事业单位的改革有个难题，就是我国的社会保障制度不健全。其次，取消行政级别也很困难。“长期以来的官本位思想很难根除。”此外，改革还有一大难点，即资产剥离。事业单位的人、财、物，剥离很困难。“人、财、国有资产管理是很大的一块。”刘旭涛说。而部门之间的权力交叉、利益协调等问题，也使得事业单位的改革阻力重重。刘旭涛表示，“一些地方的改革试点其实很好，但会遇到体制上的障碍。并且现在政府改革的思路也不明晰”。

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