中部某省国土部门向纪检监察部门提出党纪政纪处分建议96人，实际落实不到一半；向司法机关移送追究刑事责任32人，实际仅追究7人。有必要加强国土执法部门的行政权力，除了保留其原有的行政处罚权，还应当赋予其必要的行政强制权和有效建议权。

　　日前，国土资源部执法监察局局长张新宝在接受媒体采访时透露，近年来对土地违法案件的处罚偏轻或处罚不到位，刺激了一些政府和部门违法用地。例如：2004年11月至2006年8月间，中部某省国土部门向纪检监察部门提出党纪政纪处分建议96人，实际落实不到一半；向司法机关移送追究刑事责任32人，实际仅追究7人等。

　　对违法行为的处罚过轻或放纵，在党纪政纪方面属于执纪不严，行政法上被称为处罚不当，刑法上则是罪刑不适应。凡此种种，如张新宝所言，会产生“严重的负面效应”，它一方面纵容了违法者的违法心态，严重的甚至可产生“劣币驱逐良币”效应；另一方面，它还会对普遍的违法行为产生暗示效应。

　　上述现象的存在，责任和原因并非出自执法执纪部门一家。土地调控政策是否保持了全国范围内的公平并做到利益平衡，地方保护主义的强势程度，是应当考量的因素；土地调控制度和其他法律制度及纪律条令是否保持了适当的衔接，也是应该仔细研究的事情；在查处土地违法案件的技术层面，土地执法部门的依法行政程度、处罚建议的适当程度以及司法机关和纪检监察机关的执行力度，也是关键因素。

　　即便上述因素被尽可能合理地考虑和处置，如何通过制度设计以确保国家的适当土地调控政策得以不折不扣执行，依然有很多可以发挥的空间。

　　首先，考虑到土地因素在整个国民经济中的关键作用和在科学发展中核心链价值，有必要加强国土执法部门的行政权力，除了保留其原有的行政处罚权，还应当赋予其必要的行政强制权和有效建议权。这里所说的有效建议权类似于检察机关的指控权，是指土地执法部门对有关违法案件的纪律处分和法律处置建议，纪检监察机构应当受理并无条件进入处理程序，在无相反证据证明土地执法部门的建议违法或者不适当时，土地执法的建议应当落实为党纪、政纪处分；而在司法机关，土地执法部门的调查和动议，应当构成发起刑事案件立案侦查的充分条件。

　　其次，应当调整土地违法案件的纪律标准和法律责任标准。在法律层面，土地违法案件的处罚标准过轻或者不具体，使一些地方的执法机关有了放纵违法者的借口。通过修改有关规定，使处罚标准具体化并具有可操作性，是提高土地执法效率的当务之急。

　　第三，明确赋予土地案件利害关系人的监督权利。比如，对土地的原所有者、地上物所有权人或者周围环境利益相关者，甚而至于相关公益组织，可以通过立法赋予其控诉权、质询权甚至起诉权，在有关土地违法案件的处罚未能被恰当地调查处理或者执行时，这些主体可以自己的名义向有关机关控告、质询或起诉，促进违法案件的“罪责相当”。

　　第四，鉴于土地案件对公共利益的影响度，应当加大土地违法案件查处中的信息披露力度，通过及时公布案件信息，吸引公众和媒体参与监督，促使有关部门及时查处。

　　第五，考虑到土地违法案件中大量存在的“政绩现象”和地方保护主义因素，土地违法案件的查处，可以实行党纪政纪的提级处理和司法机关的异地管辖侦查审理。多年来的事实证明，异地办案是有效的法宝。

　　□陈杰人(北京 学者)