乐清市地处浙江东南沿海，经济发达，市财政每年都向基层拨款上亿元。然而，该市检察机关在开展职务犯罪预防工作过程中，发现一些乡镇在财政补助拨款的管理与使用环节上存在着惊人的问题：一些所谓地方上的能人利用自己的社会关系，居然与申请拨款单位订立协议，大模大样地吃起了财政拨款的回扣。

　　10月23日，乐清市检察院职务犯罪预防科向本报记者独家披露了该市新近查处的3起吃财政拨款回扣案件的详细情况。

　　订协议狂吃财政拨款回扣

　　乐清市检察院有关负责人说，为支持北部“山老区”与欠发达地区的基础设施建设，近年来，乐清市政府有关部门每年下拨数额相当可观的财政拨款，一些乡镇、村委会因此获益，村容村貌大为改观。

　　但由于信息不对称，一些“山老区”的乡村干部找不到门路要不到财政拨款。这时，一些所谓地方上的能人出现了。他们拍着胸脯声称自己可以利用特殊关系，帮助村子里争取到财政补助。当然，这种帮助是有条件的：财政拨款到手后，从中帮忙的“黄牛”是要提取一定比例回扣的。回扣多少，一般视“黄牛”的“功劳”大小而定。也有个别贪婪的“黄牛”，在帮忙前就与村里事先约定了“回扣率”。

　　雁芙乡长缴村的村干部看到邻近不少村都从市里获得了财政拨款，言谈中经常流露出羡慕之情。同村的黄某闻讯找到村干部，说他有办法弄到钱。

　　听说黄某有办法，村里便和黄某签订了一份协议，上面写着，由黄某承包经营村里的梯云谷纪念馆。

　　拿着这份协议，黄某这个局进那个局出，凭着他的三寸不烂之舌，在两年多时间里，果然从乐清市有关部门先后9次拿到财政补助款16.2万元。黄某以村里与他有约定为理由，只将其中的10万元用于村里的道路建设，另外6.2万元全部放进了自己腰包。

　　虹桥镇大乌石村也在打财政拨款的主意，听说隔壁蒲岐镇城建监察员朱某的能耐大，村干部蒋某便找上门来请求帮忙。这朱某的本领果然了得，陆陆续续帮助大乌石村从市里拿到了财政补助款19万元。款到手后，为表感谢，蒋某等人先后5次送给朱某现金6.5万元，朱某推辞一番后收下了。

　　相比之下，城北乡龙台头村柯某的作法要露骨多了。听说邻村章山村建设缺资金，柯某便找上门去，说他可以从市里争取到财政拨款，条件是款到手后要分一半给他作活动经费。为防备村里反悔，柯某居然要求村里与他签订一份协议书，急需资金的章山村也真的以两委会议记录的形式对柯某的要求予以确认。后来，市里给章山村下发补助资金5万元，柯某毫不客气地拿走了其中的2.5万元。

　　如何追究责任法律犯了难

　　由于群众举报，上述3起吃财政拨款回扣事件得以暴露，相关人员都受到了党纪政纪处分，但如何追究吃财政拨款回扣行为的法律责任，司法机关犯了难。

　　乐清市检察院有关负责人说，一开始，有人提出以涉嫌贪污罪追究拿财政拨款回扣者的责任。按照我国刑法规定，贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。贪污罪构成的几大要件中，一是主体必须是国家工作人员或者国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，二是必须利用职务上的便利，非法占有国有财物。两相对照，乐清市拿财政拨款回扣者，既非国家工作人员，也没有利用职务上的便利，显然构不成贪污罪。

　　那么，能否以职务侵占罪追究呢？检察院有关负责人说，按照法律规定，所谓职务侵占，是指公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的行为。对照之下，拿财政拨款回扣者，既非公司、企业单位的人员，也没有利用职务上的便利，显然构不成职务侵占罪。

　　乐清市检察院有关负责人说，审查把关不严，是造成乐清市财政拨款补助被吃回扣的重要原因。一些部门没有去核实申请财政补助报告的真实性，仅仅凭一纸报告，就下拨财政补助款。如虹桥镇大乌石村的财政补助款，大部分建设项目都是虚构的，审批者没有一一核实就把款子拨了下来，造成了国有资金的流失。

　　经办检察官说，他们曾准备以渎职罪追究有关责任人的法律责任。按照法律规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产遭受重大损失的，可以追究其渎职责任；然而在调查中，市政府部门负责拨款的工作人员说，人家申请报告手续齐全，拨款给他有什么错啊？作为乡镇政府，你要按照文件规定“财政资金在乡镇财政组监督下专款专用不得移用”，履行监督职责嘛。乡镇财政组方面则大喊其冤：许多财政专项拨款，都是市里掌握资金的权力部门直接发放到村里，乡镇财政组根本不知道有这么一回事，怎么进行监督呢？

　　乐清市检察院有关负责人说，财政拨款补助被吃回扣，虽然也已经造成了公共财产的损失，但由于造成公共财产流失的具体责任不明确，根据渎职罪要求，最后还是难以追究相关人员的渎职责任。

　　需建章立制规范财政拨款

　　作为经济发达地区，历年来，乐清市支援农村建设的财政拨款金额相当可观，乐清市检察院职务犯罪预防科调查了乐清市交通局等6家单位：结果发现，2003至2006年4年间，这6家单位共计下拨资金补助5亿多元。

　　“相对于5亿多元的财政拨款而言，查处的这3起吃财政拨款回扣案只是冰山一角。”乐清市纪委有关负责人说，由于事前审查把关不严，事中缺乏审计监督，事后缺乏责任追查，全市每年上亿元的财政拨款里面究竟隐藏着多少违纪违法问题，谁也说不清楚。为此，乐清市纪委计划联合检察、审计机关，在近期开展一次财政拨款的专项检查。

　　“亡羊补牢，为时未晚。”乐清市检察院职务犯罪预防科开展专题调研后认为，为防止吃财政拨款回扣之类行为的再度发生，必须从源头上抓起，加强建章立制，以制度来预防违纪违法行为，规范财政拨款。他们为此开出了三帖“药方”：

　　规范程序，严把事前程序审查关。建议建立与健全建设工程项目申请财政拨款的管理机制，建设项目申请财政拨款，必须填写好包括项目名称、项目地址、工程规模、项目概算、建设时限和自筹资金情况的建设项目申报表，村负责人签好名，盖好公章，由乡镇驻村干部核实签署意见，报乡镇经济建设办公室审核汇总，最后由分管乡镇长核实签署意见盖章上报。上级政府部门在确定项目立项和资金补助时，也要通过制度，与当地乡镇政府及时沟通联系，以利于建设项目的进展和下拨财政资金的安全。

　　“建议今后对所有财政拨款行为都进行公开公示。”乐清市检察院有关负责人说，为了防止暗箱操作，建议政府有关职能部门在确定财政拨款方案后，在坚持通过报纸、电视等媒体进行公示的同时，还要列出各乡镇各村庄的具体补助情况，在受益村“村务公开栏”张榜公示，以接受广大干部群众的监督，增加村一级财务收支透明度。

　　“明确责任，用法律来保障财政拨款安全。”乐清市检察院有关负责人说，目前，乐清市财政拨款的审批、监督是各自为政，政府部门有权监督，乡镇财政组也有权监督，但最后往往是监督落不到实处。建议市委、市政府统一协调，制订措施和办法，将财政拨款的认定权下放到乡镇。同时，建议把事中监督权也下放到乡镇，将拨款审批与监督的责任落实到驻村干部、乡镇经济(村镇)建设办公室和分管乡镇长身上。责任明确了，如果财政拨款再出问题，就可以依法追究有关责任人的法律责任。

　　记者 张亦嵘 陈东升 通讯员 张培献