●景军

　　清华大学公共管理学院社会政策研究所所长

　　●李绍光

　　人民大学公共管理学院社会保障研究所所长

　　●毛寿龙

　　人民大学制度分析与公共政策研究中心主任

  十七大报告摘录

　　社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。重视社会组织建设和管理。

　　强调民生是有政治意义的。人民大学制度分析与公共政策研究中心主任毛寿龙昨日表示，十七大报告将“加快推进以改善民生为重点的社会建设”单列，将民生问题放到了一个前所未有的高度，这表明，执政的基础从经济发展走向社会基础，这是中国政治很重要的拐点。

　　随着近三十年的开革开放，中国的政情、社情、民情都发生了很大的变化。财富的积累必然伴随对财富保护的要求，对财富的合理分配要求日益升温。权益意识伴随着财富的积累而觉醒，必然带来一系列民生问题。它迫切需要政府转变职能。也只有政府在“有限”并且“有效”的道路上加速迈进，民生的问题才会有较为可靠的保障。

　　当然，民生问题的解决显然不能仅仅依靠党和政府。十七大报告在社会管理格局的表述上，在“党委领导、政府负责”之后，还提到需要“社会协同、公众参与”。

　　伴随着中国更加开放的姿态，中国的公民社会领域近年有一定的发展。但由于过去对社会的管理以控制为主，社会组织发展空间相对不大。值得关注的是十七大报告表示，要重视“社会组织”的建设和管理，这表明中国执政党的观念在转变。清华大学公共管理学院社会政策研究所所长景军期待，落实社会组织在社会管理格局的位置问题，需要尽快提到日程上来。

　　强调民生问题具有政治意义

　　南都：这次报告特别强调民生问题，这是空前的大变化，各位怎么看待这种转变？

　　毛寿龙：执政党本次报告强调民生，社会结构变化是重要因素，但仍与政治格局有关。社会问题只有变成有政治意义的事情才有可能让政治家关心。民生是有政治意义的。执政的基础从经济发展走向社会基础，这是很重要的转变。

　　景军：政府注重民生问题，主要是调节在经济发展中人们的关系问题，民生问题并非仅指大家吃不着饭，住不了房。现在人们关注的已经不仅仅是简单的温饱问题。现在要解决的民生问题，跟原来的概念有区别。

　　毛寿龙：报告对民生问题论述的结构很清晰，第一部分是口号式的，第二部分是解释性的，再就是政策建议。

　　南都：按照目前这种提法，可能不仅仅是一些具体的民生问题，已经开始上升到一个社会结构改善的高度了。

　　景军：所谓民生问题主要集中在两个方面，一个是实的，即解决对原来传统计划经济中绝少碰到的问题，比如失业问题、保险问题，过去靠单位制度解决的问题现在则要建立健全社会保障和医疗保险。另一个方面是虚的，更重要的是调整关系，其中一个是财富的分配关系、人们的权益关系。

　　李绍光：现在中国的经济总量达到了一定的规模，中国的发展已经到需要关注民生的阶段。现在产生的问题，如收入差距，应该采取包括收入保障在内的办法来解决，否则会影响到中国下一步改革开放的深化、影响到继续全面开展和谐社会的建设。在这样的大背景下，十七大报告关注民生问题也是必然的。

　　毛寿龙：发展并非一部分人的发展，而应是大家一起发展，强调以人为本，强调每一个人的发展。发展要落实在老百姓的生活及对他们的服务上，并非指人民有钱就行，而是要落实在医疗、教育、就业等各方面，体现在公共服务方面。

　　南都：在论述大民生问题上，这次的报告有什么特点？

　　毛寿龙：报告对民生问题给出了一个良好的政策性框架，同时也指明了未来的方向。政策性框架，即政府职能要转变，要落实在具体的政治框架里，如扩大公共服务。过去党的报告只是提及抽象的理念概括，而这次报告是有一个完整的框架，开始有一个很具体的举措性方向。

　　从执政理念上讲，民生问题是科学发展观很重要的组成部分，同转移支付一起，与财富分配也有关系。这是新的执政理念很重要的一方面。

　　改善民生亟须政府转变职能

　　南都：民生问题的改善与政府的自身转型存在着怎样的关联？

　　毛寿龙：政府的核心基础不再是以“经济增长为基础”，而是解决老百姓现在面临的迫切问题。政府职能转变的落脚点，还是要体现在民生上。政府向服务性政府转变，这些都要体现在民生问题上。但是，政府不是万能的，政府管民生问题不是垄断民生。

　　南都：政府职能转变，扩大公共服务，这背后还涉及到公共财政支付结构转型的问题。

　　毛寿龙：强调政府要加大投入，财政的支出结构肯定将发生变化。这个财政结构转型是很重要的。这只是说明了一个方向，要实现政府职能转变，需要一个明确的政策框架来实现，并非只是说说而已。

　　南都：教育问题放在民生之首，这应该与当下教育投入不足、部分地方教育收费不规范、学生资助制度亟须完善有关。

　　毛寿龙：教育投入不足是很大的问题。此外，公共卫生领域、就业领域普遍存在政府投入不足的情况。不过好的是，现在财政收入增多，政府的投入也将加大。今年头三季度的教育投入就超过去年的教育投入。

　　南都：目前的就业结构状况合理吗？很多人找不到合适的工作，社会人力是否做到了人尽其用？

　　毛寿龙：这个比较难回答，结构性问题本身与政治结构、经济经构相关。就业主要的问题是目前面临人口高峰，这是一个需要解决的问题，是个挑战，但这个问题的解决可能伴随着其他问题的产生。过段时间如果人口低峰，就业人口减少，老龄化时代的弊病就将到来。

　　政府要去帮助创造就业环境，而非帮助具体的个人去找工作。政府应通过教育培训技能，再通过医疗基本服务使其有一个良好的适合就业的知识和身体素质，来优化现在的就业结构。

　　廉租住房制度符合国际模式

　　南都：目前整个中国的社会保障体系是怎么样一个状况？存在哪些问题？

　　毛寿龙：社会保障的覆盖面不够大，而且城乡有差别，再说“先收先富”和个人账户没有很好结合，社会保障资金有亏空、缺口，这是社会保障本身的问题。

　　李绍光：基本上现在城镇企业的职工是五大社会保险为主，农村的社会保障仍处于起步阶段。整体的框架已有，但制度还不完善、水平还不高，与其他一些制度如金融市场的磨合仍存在许多问题。

　　南都：农村合作医疗目前正处在试点阶段，这次强调扩大公共服务，应该也是对这些政策的支持。

　　李绍光：这是肯定要做下去的，对农民提供医疗保险的基本制度模式，今后五年内大的方向是不会改变的。具体执行中，如管理等问题仍需要研究。最重要的一点是农村医疗资源的供给问题。中国几十年以来，主要的医疗卫生资源集中在大中城市，而农村就很少了。怎么样开发更多的适合农村的医疗卫生资源？这是个关键问题。

　　南都：现在房价很高，很多城市低收入者、进城务工者的住房问题显得很窘迫，而健全廉租房制度也属于社会保障制度很重要的一块，李老师对这一块有什么看法？

　　李绍光：这块应该是政府必须解决的问题，必须保障低收入者的居住，这也是人权的内容。以前是搞经济适用房的模式，但这个模式运营了许多年后，现在看也有不少问题。最近几年开始发展廉租房，这种模式比较符合国际上对低收入者、无收入者居住条件的保障，在我看来，廉租房是需要政府大力发展的。

　　南都：财政对整个社会保障的支持处在什么样的状况？

　　李绍光：前两天在网上看到财政部副部长王军提供的数据，2006年国家财政支出用于社会保障的比例是11.05%，而在1998年，是5.52%.

　　南都：这个比例正常吗？

　　李绍光：这个问题比较复杂，要看整个社会保障体系在多大程度上依赖于中央财政。不同时期比例会有所调整，现在财政对于社会保障的投入需要加大。不排除将来这个比例会缩小。但总体上，社会保障水平应该是越来越高的，必须适应经济发展的水平。

　　为了更有效率更加注重公平

　　南都：以前注重效率，现在十七大报告特别提出“再分配更加注重公平”，这种转变对今后的政策也是有很强的引导意义的。

　　李绍光：这两者是统一的，不同的阶段有不同的重点，不能说以前强调效率是错的，现在讲公平就是忽视效率。这两者是完全一样、和谐统一的。现在注重社会公平也是为了有更好的效率。

　　景军：效率问题的提出，是在大集体的情况下，针对大锅饭问题而提出来的。大锅饭的主要问题并不是理念不好，而是过于公平了，过于公平就成了不公平。因而提出效率，要求竞争、淘汰，靠这些理念在一定程度上促进了经济发展。多年来，政府都把经济发展作为一个硬指标来做。

　　但在社会财富有了相当的积累之后，就有一个该如何更好分配社会财富的问题出现了。分配有两种方法：一种是直接落实在具体的个人身上，另一种是如何更好提供更多更有质量的公共服务和物品，使大家可以共同享受，如空气质量、交通、公共医疗、社会保障制度等。

　　毛寿龙：现在许多领域的差距已经很大了，这需要政策的调整。但另一方面，像公务员的收入差距就很小，不拉大差距也不利，会使得许多高级公务员去腐败。

　　南都：不过公务员的工资只是收入分配里面的一个方面。

　　毛寿龙：强调民生的象征意义更多于实际操作意义。政府去强制分配是不可能的，要在政府控制的范围去安排。政府可以发出一个信号，可以建议、诱导，使工人知道增加收入是理所当然的，那么这对政策也有一个促进作用。而企业知道政府的政策，也一定程度上会在实际中去逐渐履行。但提高劳动收入的比重应在可以控制的范围内，否则企业会说增加工人工资要影响到其正常运转，也不可能去提高工人收入。

　　南都：现在很多垄断行业也是造成分配失衡的很大一个原因。

　　毛寿龙：政府对垄断有另一项政策，跟分配政策无关。《反垄断法》更多从市场竞争去规范，从收入角度去反垄断是没有意义的，这应该属于市场经济领域的问题。

　　南都：从公共政策角度看，如何去优化利益结构？

　　毛寿龙：从公共政策角度去看，首先要理解由谁去做、面临什么和关涉个人还是公共利益的问题。要对公共政策进行分类，如框架性政策、可以实施的政策、方向性的政策等。如果将一个建议性政策、方向性政策当成必然要求势必难以实现。“改善民生”这个政策，目前还是一个框架性、发展性、过渡性的政策。

　　以控制为主的管理观念要变

　　毛寿龙：政府主要是做辅助性的工作，有些领域还是以社会和个人为主的。如教育是自己学习、自己筹款，不能靠政府；看病也主要是自己出钱，难道都由政府掏钱？就业也是，自己去找工作，不可能你一毕业了，政府就帮你把工作找好。再说，政府有那么多钱吗？千万不要以为有这个框架以后，老百姓就等着睡觉了。现在搞市场经济，政府是很重要的一块，但并不是马上我们成为福利国家，马上进入共产主义也不可能。

　　南都：针对社会领域的管理，报告中是这样表述的：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。怎么看待社会组织和公众参与在社会建设中的作用？

　　景军：政府所做的大量公共事业，有一些狭缝，而这些地方恰恰是“第三领域”的人士、NGO所能填补的。

　　毛寿龙：目前没有社团法。社会组织发展空间目前不大。我们对社会主要还是以控制为主，到目前为止观念还没有转过来，生怕社会组织对政治安定造成威胁。这个观念一定要变才行。

　　景军：“第三领域”既非经济实体，也不是营利的，同时又是非政府的。这类组织、这类人士在中国应该处于什么地位？这是我们应该继续讨论的。如果要讲社会主义发展，这个问题就必须提到日程上来。

　　南都：从政府和执政党的角度而言，应该如何加强社会组织建设？

　　毛寿龙：政府把许多事情要交给社会组织去做；要给社会组织一个宽松的法律环境和管理环境，降低其成本。不要给人一种观念：一旦成立社会组织，就是不安定分子。

　　景军：社会需要更多的不仅仅是为了赚钱，同时也不仅仅为了当官，而是能够在自己一定的社会信仰之下，追求为社会提供服务、满足一些公共需要的人。这种需要可能会弥补商界和政府所不能提供的服务，比如说商界称可以制造更便宜的食品，以让穷人吃得起，但是穷人今天吃饭的问题不能等到明天才制造出来。必须要有人以非营利的目标参与到社会的公共空间中来。

　　毛寿龙：十七大报告提到以民生为重点的“社会组织”，主要还是指基金会方面。老百姓想去做慈善，如果没有良好的基金会去运作，老百姓的钱就不能花到实处。

　　景军：政府称儿童救助、老年人救助是政府管的，但政府的政策和举措常常是滞后的。比如说，要在北京建立农民工医院，当这个医院还没有建立起来前，在北京打工的农民工怎么享受平民医院的待遇？如果一个非政府组织建一个农民工医院，比北京所有医院看病价钱都低，就能够发挥非常大的作用。举个例子，比尔？盖茨从商界退出后，成立了基金会，做一件事———拿自己的钱来推动全球公共健康。这些基金会大都会起到很好的作用。(记者 陈亮 雷敏)