“公私合营”的物权法需厘清行政权角色

　　早在物权法酝酿出台的过程中，公法学界就已经开始关注物权法上的“公私合营”问题，通读物权法的条文，我们就不难发现，其中至少有四十多个条文直接涉及行政机关或行政权。那么，在物权法实施之际，行政权究竟扮演什么样的角色呢？著名行政法学家、国家行政学院法学部主任应松年在其《行政权与物权之关系研究》一文中的分析可谓清楚明了：

　　“1、物权排斥行政权。物权法第2条第3款对物权的定义至少包含两层意思：其一，对特定物的占有、使用、收益和处分是物权人自己能力范围之内的事情，行政权没有必要向物权人伸出援助之手；其二，享有行政权的主体位于物权排他的‘他’的范围之内，当然负有不得妨碍和侵犯物权的义务……

　　2、行政权确认物权。为了稳定不动产物权关系，公示不动产物权信息，进而保障不动产交易安全，不动产物权的变动通常要借助不动产交易双方之外的权威第三方———行政机关来对物权变动作出确认……

　　3、行政权保护物权。当物权遭受来自私人或行政机关的侵害时，物权人既可以自力救济，也可以寻求公力救济。在公力救济中，除了传统的法院救济外，行政机关的救济已经日益成为一种重要的救济方式……

　　4、行政权消灭物权。导致集体和私人物权消灭的原因有很多，在当下中国，行政权是导致集体和私人物权消灭的一条重要原因……

　　5、行政权填补物权损失。因公共利益需要消灭私人或集体物权时，行政权必须给予原物权人公平补偿，以弥补物权人所受的损失……

　　6、行政机关代表国家行使所有权。我国实行公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有财产在我国的财产总量中占有相当比重。在物权法中，公有制被转化为国家所有权，而国家所有权又主要授权由最高国家行政机关代表行使……

　　7、行政权限制物权。尽管物权具有排他性，但是当物权遭遇其他权利或者公共利益时，物权可能需要做出让步。在现代国家，法律通常授予行政机关在一定条件下限制物权的权力……

　　8、行政权或行政机关创设物权。有了国家所有权，就必然会有在国家所有权之上设立的其他物权。在我国，国家掌握着巨大的物质资源，现实中根据国家所有权产生其他物权的现象比比皆是……

　　9、行政机关指导和协助物权的行使。……由行政机关出面对不动产物权人(业主)行使物权进行指导和协助，将有利于纠纷的及时、有效解决……”

　　物权法与构建法治政府之关系是个崭新课题

　　物权法出台之初就有评论指出，这部法律除了对于我国市场经济的发展具有显著意义之外，还对我国法治政府的构建产生重要的影响。对此，中国法学会行政法学研究会副会长杨海坤等在《物权法对构建法治政府的积极推动和深远影响》一文中有深刻的阐述：

　　“党的十五大明确提出‘建设社会主义法治国家’这一关于国家发展的崭新目标，到1999年3月，‘依法治国，建设社会主义法治国家’被载入宪法……(2004年)国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》确立了全面建设法治政府的总目标……我国物权法也正是在这样的大背景下逐渐成熟并出台的，它必然体现建设社会主义法治国家的时代要求，反过来，它必然对于我国法治建设，包括对于宪政的完善和法治政府的构建起着重要的推动作用……

　　物权法将宪法原则和精神具体化并直接予以落实，是对我国法治建设，包括行政法治建设内容的丰富和发展……物权法为国家公权力的行使和相对人的权利保障提供了具体的法律规范，使宪法确立的人权保障、私有财产保护、权力保障权利的原则和精神得以具体体现。其最直接的公法意义在于充实了行政法治的内容，主要表现在：厘定了国家的保护职责、对征收征用的法律条件限制及补偿安置、对物权的保护方式及法律责任规定、农民的土地承包经营权保障等等方面……

　　物权法事实上正从维护物权角度为依法行政确立了价值标准，即努力在保障公民、法人或其他组织的权利与规范国家权力正确有效这两者之间形成良性的相互促进的态势，可以说，物权法以其独特的路径丰富了我国法治政府建设的具体内容”。

　　土地流转制度革新，在稳健中积极作为

　　物权法出台之后，有观点认为该法的出台与2004年的修宪，以及行政许可法的施行等一系列的法制举措，对于重新审视我国土地征收征用制度和农民土地权利保护机制，以及如何看待行政革新举措提供了一个契机，对此中国人民大学教授莫于川在《财产法治视野中的我国土地征收征用问题》一文中有颇为独到的见解：

　　“城市发展，第二、三产业发展，需要的土地哪里来？以往的一般做法是由政府统一征地，将集体所有的土地变为国有土地，然后由政府出让……简单一律地采用这种解决方式可能是非民主的，存在利益损害现象，违背实质法治主义……对承包土地的使用权和收益权(也即类似于用益物权的土地承包经营权)，如果农民能自己做主安排，这就易于解决矛盾：农民可以自愿入股办实业，既满足了企业发展对土地的需求，也给了农民处置土地权益的选择机会，可减少征地过程中的冲突和矛盾，兼顾了城市发展和农民的权利保障……

　　过去二十多年的改革，我国在土地政策和土地法制方面走过的路程，我觉得可以这样概括：土地制度上的二元结构一直没有变，一是国家所有，二是集体所有，但在不变中还是呈现出‘从可承包，到可出让，再到可入股’，逐渐放松政府规制、多元化多样化运行的趋势……

　　‘有恒产始有恒心’。按照现代财产法治的要求，大力促进并有效保护农民的土地权利，是解决‘三农问题’的关键之一。应以农民土地权利保护为核心，通过观念更新、制度革新和方法创新，不断完善我国土地征收征用制度，依照宪法和法律的精神、原则和规范，有效限制公权力的滥用，有效保护农民的土地权利，这对于我国经济与社会的平衡、持续发展，打造法治社会，构建和谐社会，具有重大和深远的法治发展意义”。

　　“公共利益”，物权法中最需澄清的公权切口

　　物权法第42条第一款是个引人注目的条款，原因在于它十分鲜明地给征收、征用加了一把“公共利益”的锁。但一个更现实的问题是：“公共利益存在吗？如果存在，它是什么？”这其实也是湖南省高级人民法院院长江必新等在其《论公共利益》一文中开篇即提到的问题，我们看看他们给出了怎样的标准：

　　“对公共利益是否客观存在的追问和证实，有非常重大的意义：第一，它说明了通过多数决策规则可以确认公共利益是的确存在的，只不过它的存在是随着时代的不同和人民选择的不同，而有所变化而已……第二，国家并没有天然垄断公共利益，公共利益的代表主体，虽然在法律上主要假设为国家，但是，个人和集团在一定的条件下也代表着公共利益……第三，既然公共利益是一个不同的以追求自己效用最大化的利益群体(国家、集体和个人)之间博弈的结果，又由于国家、集体和个人都可以代表公共利益，这意味着各种利益存在相互转化的可能性……

　　公共利益‘公共性’的形式特征是开放性或不确定性，而不是受益者的多寡，这取决于公共利益‘公共性’的实质特征：公益的品质……一个利益之所以成为公益，是因为它与人类的生存有密切关系，与人类生活基本要素相关，但是不是与人类生存有关的都是公益。居于以上标准，我们认为，公益从品质上看，包括以下五个方面：①涉及社会文化、风俗、习惯和道德等公益；②保护某些私益(自由、生命和健康)的公益；③国家任务形成的公益(发展经济、保护环境和公共服务)；④立国价值与原则形成的公益(法治、民主和基本人权)；⑤不确定少数人的值得保护的私益形成的公益。值得注意的是，从形式特征上看，除⑤是符合不确定少数人特征外，其他都是不确定多数人受益的”。

　　让拆迁在物权法的监督下合法进行

　　房屋拆迁工作可谓是各地城市建设和发展经济的重要载体。近年来，为加快城市建设步伐，各地都在不断加大拆迁力度。但与此同时，在城市房屋拆迁过程中也暴露出来了诸多问题，尤其是如何有效保护被拆迁人的权益问题，更是引起了社会各界的关注。对此，湖南省高级人民法院院长江必新等在《论城市房屋被拆迁人权益保护机制的完善》一文中认为：

　　“物权法对拆迁的重新定位为调整《城市房屋拆迁管理条例》提供了法律依据，也为解决现行城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护的症结揭示了制度拓展的空间，体现了物权立法对社会热议的拆迁问题的及时回应，具有重大意义：1、使城市的拆迁行为符合宪法、立法法的规定……2、理清了民事行为与行政行为的关系……3、有利于被拆迁人合法权益的保护……

　　被拆迁人权益保护的关键在于对行政权力的调控和平衡特殊利益集团与被拆迁人的利益。因此，保护被拆迁人的权益首先要完善城市房屋拆迁立法，从宏观上理顺城市房屋拆迁法律关系，将行政权力置于有效调控和监督之下，让司法机关在维护被拆迁人权益方面有所作为，同时在立法中加强对被拆迁人权益的保护；其次，行政机关在对城市房屋拆迁进行管理的过程中要严格依法行政、合理行政，保证行政权力的正当行使从而规范拆迁人的拆迁行为并体现行政权力的公共性”。