到目前为止，维权者杨秀炽仍然是一个“影子人物”，其身份、住址、性别甚至姓名的真假都不得而知。但他(她)的举报信却启动了湖南省政府法制办对相关“红头文件”的审查程序，并最终导致了该文件的修改。

　　按照现行法律，公民不能就政府的规范性文件向法院提起诉讼，一旦“红头文件”侵犯了公民权益，有关部门的备案审查工作就成了唯一的救济渠道。在一些地方，由于此类渠道尚不健全，问题文件几乎成为“维权禁区”，有的群众投诉无门，采取集体上访的形式反映情况，造成负面影响。

　　近年来，湖南省政府下决心向问题文件开刀，力度之大为全国所罕见。截至目前，湖南省共审查各市(州)政府、省直部门和省管法律法规授权组织制定的规章、规范性文件2098件，发现并依法纠正存在各类问题的规范性文件98件。杨秀炽就是规范性文件审查工作中众多受益群众的代表。

　　一封告状信启动了省政府的审查程序

　　2005年10月，湖南省政府法制办公室刚成立不久的备案审查和译审处收到一封署名为杨秀炽的投诉信。来信篇幅不长，主要反映的是湖南省怀化市洪江区管委会2000年制定的《洪江区城镇职工基本医疗保险暂行办法》中的问题。该文件第三十条规定：因工作需要驻外地工作一年以上的职工和异地安置、长期区外居住的退休人员，门诊和住院医疗费用实行用人单位年度定额包干管理。“该条款违反了国家和省医保政策，对驻外职工和异地安置退休人员有歧视。”杨秀炽在信中抱怨。

　　很快，省法制办便向怀化市人民政府法制办公室发出《关于依法审查洪江区管委会洪管发［2000］13号文件的通知》，依据《湖南省规章规范性文件备案审查办法》第十三条，责令怀化市政府法制办对该文件进行审查。

　　在省市两级政府法制部门的督促下，2006年2月底，洪江区管委会发布了《关于调整医疗保险异地安置人员管理方式的通知》(洪管发［2006］4号)，废止了洪管发［2000］13号第三十条。新规定将“异地安置退休人员的医疗费用自2006年1月1日起停止实行年度定额管理”，改为“按三级综合医院6000元/人、二级综合医院4000元/人、中医三甲医院5000元/人、中医二甲医院3000元/人的限额支付。”

　　然而，这位只用书信与省法制办同志“见面”的杨秀炽又寄来了第二封信。信中认为，洪管发［2006］4号文件规定的定额标准偏低，与洪管发［2000］13号规定的医疗费用年度包干办法相比，“是换汤不换药，仍违反国家和省医疗保障政策”。

　　对群众再次反映的情况，省法制办十分重视。通过检索相关规定，省法制办审查认为，群众的再次“告状”是有道理的。2006年7月，省政府法制办向洪江区管委会发出通知，指出其《关于调整医疗保险异地安置人员管理方式的通知》第七条，违反《湖南省人民政府关于印发〈湖南省建立城镇职工基本医疗保险制度实施意见〉的通知》第三条第二款(关于参保人员住院医疗费用分段个人负担标准的规定)，要求其停止执行并自行纠正。

　　洪江区管委会收到通知后不敢怠慢，于半个月后发布了《关于调整医疗保险异地安置人员管理方式的补充通知》(洪管发［2006］13号)，对洪管发［2006］4号第七条作出了纠正。

　　政府法制办成为捉拿问题文件的“门神”

　　至此，从未现身的杨秀炽究竟是何许人已经不重要。重要的是，维权群众足不出户就得到了救济，百姓节省了维权成本，政府排除了和谐隐患。

　　从2005年8月开始，湖南省政府法制办设立备案审查和译审处，专门负责对规范性文件的监督和备案审查。无论是省直部门还是各市(州)政府，其发出的通知、批复、会议纪要等等“红头文件”一律要报送省政府法制办进行备案审查。

　　湖南省政府法制办备案审查和译审处尹平生处长认为，行政过程中三大要求促使规范性文件的审查工作提速。一是保障法制统一，政令畅通。“有的政府部门搞‘上有政策，下有对策’，偏离上级政府部门的方针政策，按自己的利益需求另起炉灶出台文件。”二是规范行政行为，推进依法行政。目前，不少地方干部不是根据法律行政，而是根据顶头上司的文件办事。“中央出台了政策，如果市县政府不专门发文指出如何贯彻，一些基层政府就观望不动。”三是保护公民、法人和其他组织的权益，维护社会和谐稳定。各地正在探索预防和化解行政争议的长效机制，而规范“红头文件”正是从源头上防止政府滥用行政权力侵害百姓权益。

　　根治问题文件须破解深层次问题

　　“真是上了一堂生动的法治课，极大地增强了依法行政的意识。”怀化市洪江区管委会一位官员对连续两次被责令纠正问题文件作出了这样的评价。

　　“我们的目的就是要促使政府在出台文件时更加慎重，从而减少问题文件。”尹平生认为，许多政府部门一把手越来越重视规范“红头文件”，依法行政的水平由此上了一个台阶。从2005年8月开始备案审查工作到2006年底，省政府法制办共纠正问题文件96件，而2007年以来需要纠正的文件骤降至2件。

　　另一方面，问题文件生成的土壤依然存在。领导以身“试法”，是一些地方依法行政得不到贯彻的根本原因。尹平生认为，不少文件出问题都可以追究到政府首长。有的政府法制部门指出文件存在问题，并建议改正，但相关政府领导还是坚持要发。

　　按照法律规定，预备出台的文件草拟出来后，应先送交政府法制部门，通过后再交办公厅印发。然而，一些市县政府领导意识到文件有问题，干脆绕过政府法制部门出台文件。从大量已经被纠正的文件来看，绝大多数都未经过合法性审查。

　　“我承认，出台这样的文件不符合国家政策。但是，不这么规定，我们就管不住那些行政对象。”一名基层安监局长如此向省政府法制办解释。这样的心态颇具代表性，其实质是将政府的管理凌驾于法制统一之上。如何在依法行政的框架内对错综复杂的基层社会进行有效监管，已经成为目前地方政府提高执政能力的重要议题。(半月谈记者 苏海萍）